ПРОВЕДЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ КАК МЕРА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ СО СТОРОНЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

Коррупция – это не только негативное социально-правовое явление, но и системный рак, пожирающий государство изнутри, подрывающий его основы и лишающий граждан будущего.  Коррупция проявляется не только в виде крупных взяток и отмывания денег, но и создание условий для благоприятных коррупционных проявлений в различных сферах человеческой жизни. Важно понимать, что коррупция является следствием системных проблем, таких как недостаточный контроль за деятельностью государственных служащих, непрозрачностью принятия решений и слабых механизмов правосудия.  Все эти проблемы могут вытекать из правовых факторов, а именно из-за пробелов или коллизий в нормативно-правовых актах, способствующих коррупции.

Несвоевременная борьба с коррупционными условиями может привести к повышению роста не только преступлений коррупционной направленности, но и иным негативным последствиям. К ним можно отнести   замедление экономических и социальных преобразований внутри государства, увеличение доли теневой экономики, снижении налоговых поступлений в бюджет, а также неэффективность и незаконность распределении государственных ресурсов за счет коррупции.

В Указе Президента Российской Федерации (далее РФ) от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» снижения уровня коррупции для достижения обеспечения экономической безопасности РФ выступает одним из ключевых направлений в деятельности государства. При этом для эффективной борьбы с коррупцией следует обращать внимание на комплексный подход борьбы с нею, включающий в себя выявление, пресечение и профилактику коррупционных правонарушений. Особую актуальность в современных реалиях приобретает профилактика причин и условий коррупций, ведь намного сложнее преодолевать последствия, порождающие данное явление. 

Статья 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» устанавливает антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов как инструмент предупреждения коррупционных проявлений. При этом основная цель антикоррупционной экспертизы заключается в выявлении и ликвидации факторов, способствующих коррупции. Такие факторы представляют собой положения, в нормативно-правовых актах, которые предоставляют правоприменителям чрезмерно широкие возможности для усмотрения или допускают необоснованное использование исключений из общепринятых норм, создавая, таким образом, благоприятные условия для проявления коррупции [7]. В основном, работа по удалению коррупциогенных аспектов из юридических норм направлена на улучшение эффективности правового регулирования, поддержание законности и создание единого правового пространства.

Представляется интересным и иные точки зрения по антикоррупционной экспертизе. К примеру, Т.О. Кошаева утверждает, что экспертиза представляет собой процесс выявления предпосылок в нормативных правовых актах и их проектах, способствующих коррупционным проявлениям [6, c. 31]. Иной точки зрения придерживается А.И. Бычков, который в свою очередь, подчеркивает важность обеспечения правопорядка и законности через экспертизу [2]. Наиболее верной с доктринальной точки зрения является понятие, предложенное О.Г. Дxьяконовым. Так он определяет ее как процесс исследования конкретных нормативно-правовых актов на предмет определенных причин и условий, способствующих отдельным лицам злоупотреблять своими служебными полномочиями в целях совершения коррупционных правонарушений [4, c. 48]. Авторы считают данную позицию наиболее обоснованной. Исследование в первую очередь является мыслительным процессом, а главной задачей его выступает выявление в нормативных правовых актах и их проектах элементов, способствующих формированию условий для коррупционных проявлений.

Особую значимость данной деятельности играет прокурор. Так ст. 4 Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее ФЗ-172) закрепляет обязательное рассмотрения требования прокурора об изменении правовых актов в десятидневный срок. Важно помнить, что прокуратура имеет определённые ограничения в проведении антикоррупционных экспертиз, это право доступно исключительно в соответствии с ч. 2 ст. 3 ФЗ-172.

Изначально может показаться, что закон ограничивает возможности прокуратуры в проведении антикоррупционной экспертизы довольно строго. Тем не менее, согласиться с данной точкой зрения невозможно, так как все отношения, указанные в ч. 2 ст. 3 ФЗ-172, имеют многогранный характер, что означает их регулирование нормами нескольких правовых сферах. К примеру, вопросы, касающиеся государственной и муниципальной собственности, в основном регулируются нормами гражданского законодательства, а некоторые их аспекты – нормами земельного, административного и других правовых отраслей.

При этом исходя из Приказ Генпрокуратуры России от 10.10.2022 N 581 на сотрудников прокуратуры возлагается обязанность проведение антикоррупционной экспертизы в соответствии с методикой, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, при чем такая деятельность должна осуществляться на постоянной основе. В тоже время, в случае невыполнения требований прокурора по исправлению правовых актов в части исключения коррупционных факторов, прокурор должен обращаться с исковым заявление в суд, в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Данная деятельность сотрудников прокуратуры играет одну из ключевых ролей для обеспечения принципа верховенства закона на все территории РФ. Коррупционная норма посягает на устои нормального функционирования государственных органов как внутри, так и при взаимодействии с гражданами. Следует помнить, что такие нормы, сами по себе не являясь преступлением, создают благоприятную почву для коррупционных правонарушений. Они подобны лазейкам в системе, через которые проникает коррупция, подрывая доверие к власти и препятствуя развитию общества.

Коррупциогенная норма – это любое положение нормативного правового акта (закона, подзаконного акта и т.д.), которое своей неопределенностью, избыточностью, противоречивостью или намеренной сложностью создаёт возможности для произвольного толкования и, как следствие, для злоупотреблений со стороны должностных лиц [1].

Представляется важным исключение всех неточностей именно на стадии нормотворчества. При этом искоренение коррупциогенных норм – это не просто техническая задача, а вопрос национальной безопасности и экономического процветания.  Только системный подход, позволит достичь реальных результатов в этой важной сфере. Но на сегодняшний день в этой деятельности также имеются проблемы, которые активно обсуждаются среди правоприминителей и научного сообщества.

Во-первых, одной из актуальных проблем в правоприменительной практике находится прямо в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (Далее Методика). Данная Методика, к которой обращаются органы прокуратуры направлена на выявление коррупциогенных факторов в законодательных актах. Однако при ее применении возникают существенные недостатки, на которые уже было обращено внимание в научных исследованиях.

Так, в своей работе О.Н. Чистотина указывает, что в настоящее время методика проведения антикоррупционной экспертизы не в полной мере эффективна ввиду отсутствия чётких методов и процедур для практического выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. При этом, отсутствуют конкретные указания относительно действий, необходимых при анализе акта на предмет наличия коррупционных рисков. Единственное практическое указание, содержащееся в методике, заключается в рекомендации рассматривать каждую норму акта отдельно.

Методика ограничивается лишь перечислением потенциальных коррупциогенных факторов, но не предоставляет детализированных инструкций или методологий, которые бы могли способствовать их эффективному обнаружению [7, c. 101]. Авторы поддерживают данную точку зрения и считают, что текущая методика проведения антикоррупционной экспертизы является недостаточно эффективной в связи с отсутствием четко регламентированных подходов и процедур, необходимых для выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. Данный пробел существенно усложняет работу прокурорских работников лишая их возможности объективной и всесторонней оценки коррупционных рисков, что может негативно сказываться на правоприменительной практике и борьбе с коррупцией в целом. Без конкретных указаний и детализированных инструкций прокурорские работники вынуждены действовать в условиях неопределенности, что несовершенно с правовой точки зрения.

Во-вторых, актуальную проблему представляет правоприменительная практика в части норм Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе»). В частности, указанный закон содержит формулировки, которые создают неопределенность в процессуальных механизмах реализации мер прокурорского реагирования в сфере антикоррупционной деятельности. Так, например, ч. 4 ст. 4 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» не содержит конкретных положений, определяющих порядок и методику обжалования требований прокурора об изменении нормативного правового акта [3, c. 476].

Следовательно, если государственный орган, организация или должностное лицо, в отношении которых был направлен акт прокурорского реагирования, не согласны с выявленными коррупциогенными факторами или предложенными изменениями в нормативно-правовом акте, то они фактически остаются в ситуации правовой неопределенности, так как отсутствуют нормативные указания, каким образом можно официально обжаловать экспертные выводы органов прокуратуры. Отсутствие детально прописанных процедур может лишь усиливать споры, что снижает в свою очередь эффективность борьбы с коррупцией.

Таким образом, представляется необходимым сформулировать и внести конкретные инструкции в методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов относительно действий, необходимых при анализе акта на предмет наличия коррупционных рисков. А также задуматься о более детальном урегулировании, путем внесения изменения в часть 4 статьи 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» с целью установления четкого административного порядка обжалования требований прокурора. В частности, предлагается закрепить возможность подачи жалобы на действия или требования прокурора вышестоящему прокурору. В случае отказа в удовлетворении такой жалобы, предусматривается возможность дальнейшего обжалования в судебном порядке, в соответствии с положениями главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Данный подход позволил бы создать многоуровневую систему контроля и правовой зашиты, обеспечивающую четкую иерархию обжалования, начиная с вышестоящего прокурора, что позволит оперативно рассмотреть возражения на требования прокурора и предоставить возможность для их пересмотра без необходимости прямого обращения в суд. А в свою очередь закрепление возможности обращения в суд обеспечит дополнительную гарантию защиты прав посредством суда.