Государственный интерес как предмет судебной защиты при обращении прокурора в суд

В российской правовой системе важную роль в защите интересов публичных правовых образований занимает прокурор. Статья 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [1] (далее – ГПК РФ) предусматривает право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 

Указанная правовая норма вызывает дискуссии в научном сообществе и проблемы при правоприменении в связи с общностью понятий, отсутствием законодательного закрепления отдельных категорий. Одним из явных пробелов в законодательстве, несмотря на наличие достаточного количества исследований, посвященных различным аспектам правовой защиты интересов Российской Федерации, является отсутствие в законодательстве, в том числе ГПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [2], четкого понимания категории «интерес Российской Федерации», в защиту которого прокурор обращается в суд с заявлением. Данный пробел приводит к отсутствию ограничений предъявления прокурором иска в защиту интересов Российской Федерации, что не может оцениваться положительно, так как действия по защите публичного интереса законодательством отнесено в первую очередь к компетенции соответствующих «профильных органов».

В научной литературе понятие государственного интереса трактуется достаточно широко. Н.В.Ченцо определяет государственный интерес как объективно существующий и выраженный от имени всех в норме права интерес, который призван характеризовать и направлять экономическую, политическую и социальную деятельность общества [3, с. 19].

В.П.Иванов указывает, что государственные интересы современной России – это юридически зафиксированные и обусловленные потребностями самосохранения и позитивного развития российской государственности и национальной культуры основные направления государственной политики, обеспечивающие функционирование государства и его институтов, регулирование и защиту общественных отношений и социального качества – физического и духовного – личности, социальных групп и общества в целом от воздействия нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов
[4, с. 15].

Таким образом, можно дать определение интересам государства – это объективно складывающаяся под влиянием интересов потребность в нормальном функционировании институтов государства, в том числе в гражданском обороте, значимость которой обоснованно выделена и отражена в правовой форме, приобретающая таким образом свойство публичности, реализуемая и защищаемая от имени государства органами, лицами, наделенными соответствующими субъективными правами.

В большей степени в рамках данного исследования обратим внимание на категорию государственного интереса, критериям предоставления судебной защиты.

Интересы Российской Федерации реализуются и защищаются не собственными действиями, а действиями иных лиц. Именно поэтому ключевым становится вопрос о действительной, реальной потребности обладателя интереса. Потребность может быть установлена посредством указания цели обращения в суд, которая должна включать, основываясь на вышеуказанном определении интереса государства, общественные, публичные нужды. Защита интереса Российской Федерации должна базироваться на верном и четком понимании цели, субъекта интереса, кто и в какой мере наделен правами для его реализации и защиты, каковы последствия неверной интерпретации интереса в действиях уполномоченных лиц, в данном случае прокурора.

Исходя из этого, можно выделить критерии предоставления судебной защиты законным государственным интересам:

1) наличие интереса, подтвержденное наличием общеполезной, публичной цели;

2) закрепление интереса Российской Федерации в одной из правовых форм.

Е.С.Смагина связывает потребность обращения прокурора в суд в интересах РФ в тех случаях, когда предметом разбирательства выступают незаконные действия соответствующего органа, причинившие имущественный вред Российской Федерации, либо бездействия соответствующего органа власти [5]. В следствии чего такое бездействие, а именно необращение в суд за защитой государственных интересов нивелируется с помощью обращения в суд прокурора. В связи с чем, широкое распространение получили случаи обращения прокурора в суд в интересах Российской Федерации, а также соответствующих компетентных органов, которые должны были это сделать.

В отношении налоговых органов сформирована позиция Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой по смыслу ст. 45 ГК РФ прокурор вправе в интересах Российской Федерации обращаться в суд с требованиями о взыскании с граждан недоимки и финансовых санкций по налогам и сборам независимо от того, что действующее законодательство предусматривает наличие специальных учреждений – налоговых органов, на которых в силу п. 16 ч. 1 ст. 31 Налогового кодекса Российской Федерации возложена обязанность по взысканию указанных платежей [6].

При этом существует и противоположный подход судов общей юрисдикции, которые в отличие от вышеприведенного не носит характер общепринятого (например, в определении Судебной коллегии по гражданским делам от 22 августа 2008 года [7]).

Обращаясь к судебной практике, можно отметить, что перечень интересов Российской Федерации, в защиту которых обращается прокурор, довольно широкий.

Приведем несколько примеров.

Прокурор обратился в интересах Российской Федерации о взыскании денежных средств, затраченных на лечение гражданина, пострадавшего в результате совершения преступления, в определенном размере. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска, руководствуясь ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, ч. 5 ст. 31 Федерального закона от 21.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», исходил из того, что иск о взыскании должен быть предъявлен только страховой медицинской организацией, а не прокурором.

В свою очередь, Московской городской суд апелляционным определением [8] отменил решение нижестоящего суда, указывая на то, что в данном случае прокурор защищает интересы Российской Федерации. А именно, неправомерными действиями ответчика затрачены денежные средства из территориального фонда обязательного медицинского страхования, в связи с чем, причинен имущественный ущерб интересам государства. Денежные средства, затраченные на лечение, находились в собственности Российской Федерации, поэтому иск направлен в защиту интересов Российской федерации.

В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 04.10.2016 № 56-КГ16-17 [9] установлено, что прокурор обратился в суд в интересах Российской Федерации к двум гражданам о выселении из служебного помещения, которое они занимали по договору найма служебного помещения. В связи с тем, что квартира стояла на балансе ФГКУ «Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений», суд установил, что не освобождение лицами квартиры наносило ущерб имущественным интересам Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, следует сделать вывод, что обращение в суд в интересах Российской Федерации не связано никакими ограничениями, кроме подтверждения самого интереса со ссылкой на соответствующий нормативно-правовой акт. Интересы РФ, в защиту которых выступает прокурор, затрагивают различные отрасли права, направлены на всестороннюю защиту государственных интересов.

В специальной литературе отмечается, что разрозненность практики обращения в суд прокуроров, в том числе в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не соответствует принципам правовой определенности, исключительности и субсидиарности участия прокурора в сфере гражданского судопроизводства, сформулированным ЕСПЧ (дела Менчинской, Бацанина, Королева) [10].

В отличие от подхода, закрепленного в ГПК РФ, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [11] содержит конкретный перечень требований, которые могут быть заявлены прокурором в ч. 1 ст. 52. Данный подход позволяет уменьшить вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность частных субъектов и судопроизводство в арбитражных судах.

Поэтому немаловажной целью обращения прокурора в суд в защиту интересов Российской Федерации должно стать предотвращение неверного понимания государственного интереса. Определяя границы государственного интереса, ч. 3 ст. 131 ГПК РФ указано, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты таких интересов. То есть ГПК РФ предусматривает защиту публичных интересов, прямо закрепленных в законе, а не в ином правовом акте, вовсе исключая защиту интересов, неимеющих правовой формы объективации.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что отсутствие единообразного понимания интереса государства негативно влияет на эффективность защиты государственных интересов в суде прокурором. По нашему мнению, в данном случае необходимо закрепление критериев интересов Российской Федерации, основываясь на которых прокурор будет обращаться за защитой в суд.

Таким образом, полагаем, что в целях повышения эффективности защиты государственных интересов как со стороны компетентных органов, так и самого прокурора необходимо установление ограничений в подаче прокурором заявления в интересах государства в случаях отсутствия органов, компетентных подавать такие заявления, и действий (бездействия) таких органов вопреки интересам государства. ГПК РФ нуждается во введении правила о том, что в заявлении прокурора, поданном в защиту интересов государства и иных публично-правовых образований, должно быть указано, в чем заключается такой интерес и указана любая правовая форма его закрепления.