ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Конституция Российской Федерации в статье 33 устанавливает право всех граждан Российской Федерации на обращение с заявлением, либо с жалобами, кроме того, обращаться лично либо коллективно в органы государственной власти и местного самоуправления.

Правовые отношения, обеспечивающее реализацию гражданином своих конституционных прав на письменное либо устное обращение в органы государственной и муниципальной власти, а также порядок рассмотрения обращений органами власти регулируется  Федеральным законом от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ во взаимодействии с иными нормативно-правовыми актами (Далее -ФЗ-59).

Законодатель в ст. 15 ФЗ-59 предусмотрел ответственность должностных лиц за нарушение порядка, установленного законодательством при рассмотрении обращений граждан.

Меры ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан предусмотрены в статье 5.59 КоАП РФ [2]. Согласно ей должностное лицо государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, является субъектом административного правонарушения.

Исключительным правом на возбуждение таких дел наделен только прокурор на основании части 1 статьи 28.4 КоАП РФ. При возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренным ст. 5.59 КоАП ПФ и на основании ст. 25 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор выносит по этому поводу мотивированное постановление.

Так, в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ правом на возбуждение административных дел, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ наделен только прокурор. В соответствии со ст. 10 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор осуществляет свои надзорные полномочия на основании поступивших в органы прокуратуры жалоб и обращений граждан, а также проводимых надзорных проверок. Соответственно, несвоевременное проведение проверки, либо поступления обращений, может привести к необоснованному освобождению должностных лиц от административной ответственности.

При этом, в юридической практике существует правовое противоречие относительно самого определения «должностное лицо».

Само значение «должностное лицо» определено в пункте 5 статьи 4 ФЗ-59, а также в ст. 2.4 КоАП РФ.

Вместе с тем, часть 3 статьи 10 ФЗ-59 содержит узкое представление понятия «должностное лицо либо уполномоченное на то лицо.

В связи с чем, полагаем согласиться с мнением доцента Волгоградской академии МВД РФ, кандидата юридических наук Егоровой Н.А., считающей, что при определении функциональных обязанностей должностного лица, необходимо исходить их публичного характера осуществляемых им полномочий, прямую или косвенную связь с деятельностью государства.

Также на практике квалификация действий (бездействия) по ст. 5.59 КоАП РФ вызывает трудности, связанные с определением субъекта, на которого возложено осуществление публично значимых функций. С одной стороны, к иным организациям, осуществляющим публично значимые функции, относят организации, обеспечивающие реализацию электрической и тепловой энергии, с другой – государственные внебюджетные фонды, государственные и муниципальные унитарные предприятия, управляющие компании и т. д. [4].

В отдельных случаях к ним причисляют адвокатов, являющихся участниками судопроизводства. По мнению исследователей, вопрос о правильности квалификации действий (бездействия) должен решаться исходя из правоприменительной практики и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Вместе с тем отсутствие законодательного определения понятия субъекта, осуществляющего публично значимые функции, нередко приводит к необоснованному и несправедливому привлечению должностных лиц к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ. Суды первой инстанции вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 27 июня 2017 г. № 1361-О, признавали деятельность юридических лиц публично значимой, тем самым возлагая на них обязанность по рассмотрению обращений [5].

Следует отметить, что  должностноелицо не подлежит административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан в случае неправомерного отказа в предоставлении информации (ст. 5.39 КоАП РФ) либо нарушения законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 5.63 КоАП РФ). Полагаем, что данный подход продиктован возможностью возникновения внутриотраслевой коллизии между нормами ст. 5.59, 5.39 и 5.63 КоАП РФ. С этой точки зрения, на наш взгляд, ст. 5.39 и 5.63 КоАП РФ являются по отношению к первой норме специальными. По отношению к ст. 5.59 и 5.39 КоАП РФ в качестве специальной в научной литературе также выделяют норму ст. 19.9 КоАП РФ.

Представляется, что ввиду отсутствия единого родового объекта внутриотраслевой коллизии между указанными нормами нет, поскольку ст. 19.9 КоАП РФ затрагивает общественные отношения в сфере порядка управления, которые не охватываются содержанием главы 5 КоАП РФ.

Ведомственное статистическое наблюдение Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ показывает, что в 2022 году  по анализируемой проблематике  общее количество поступивших дел насчитывает 6870: из которых разрешено по существу6819 дел, 5333 должностных лиц подвергнуто административному наказанию, штраф назначен 4775 лицам на общую сумму 24 024 556 рублей.

За аналогичный период 2021 года поступило на рассмотрение 7095 дел, из которых рассмотрено 7016, 5447 должностных лица подвергнуты административному наказанию, 5264 лицам назначены административные штрафы на общую сумму 26 409 655 рублей.

Уже за первое полугодие 2023 года рассмотрено 3 424 административных дела по статье 5.59 КоАП РФ. 2631 лицо привлечено к административной ответственности, штраф назначен 2223 лицам на сумму 11 422 000 рублей.

В сопоставлении с 2021 г. в 2022 г. общее число рассмотренных судами дел уменьшилось на 3 % (с 7016 дел в 2021 г. до 6819 дел в 2022 г.). На наш взгляд, это связано с процессуальными нарушениями при проведении производства по делу по об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ [6].Имеются многократные отмены Верховным судом Российской Федерации решений нижестоящих судов о привлечении к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ.К примеру лиц, не являющихся должностными лицами (руководитель управляющей компании).

Изучение судебной практики за период 2021-2022 гг. показало, что распространенными нарушениями, допускаемые должностными лицами при производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ, являются: несоблюдение тридцатидневного срока рассмотрения обращений; также нередким является нарушение 7-дневного срока направлений обращений в другие органы по подведомственности, неполное рассмотрение и разрешение всех доводов, изложенных в обращении. Также нередким является невозможность привлечения к административной ответственности в связи с истечением срока давности.

Перечисленные нарушения послужили основанием для отмены решений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ.

Исходя из вышеизложенного, представляется, что для уменьшения числа процессуальных нарушений и, как следствие, количества необоснованно вынесенных определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 5.59 КоАП РФ Пленуму Верховному Суда РФ необходимо принять постановление, разъясняющее процессуальный порядок производства по такому делу. Принятие данного постановления, на наш взгляд, позволит обеспечить единообразие в практике применения ст. 5.59 КоАП РФ, раскрыть порядок привлечения должностных лиц, в том числе прокуроров, к административной ответственности, разграничить дисциплинарную и административную ответственность должностных лиц при решении вопроса о квалификации их действий (бездействия) по ст. 5.39, 5.59, 5.63 КоАП РФ и т. д. Также необходимо на федеральном уровне законодательно рассмотреть вопрос об увеличении срока давности привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, что позволит избежать необоснованного освобождения от ответственности.

Анализ и обобщение правоприменительной практики позволяют прийти к выводу о том, что законодательство может быть дополнено новыми составами административных правонарушений, развивающими положения Федерального закона от № 59. В частности, предлагаем внести изменения в статью 5.59 КоАП РФ, дополнив их двумя частями, предусматривающие административную ответственность за не направление ответа на обращение граждан и нарушение сроков рассмотрения обращений граждан.