АНАЛИЗ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ПО СТ. 17.15 КОАП РФ

Административная ответственность за невыполнение неимущественных обязательств, предписываемых исполнительными документами (судебными листами и приказами, нотариально заверенными соглашениями, и проч.), предусматривается ст. 17.15 КоАП РФ. Эта норма перечисляет признаки семи видов деяний, имеющих сходственную объективную сторону, а также устанавливает порядок и характер административного взыскания.

 

К неимущественным требованиям, содержащимся в исполнительной документации, относится реализация некоей деятельности или бездействие в отношении каких-либо объектов. В гл. 13 закона № 229-ФЗ от 2 октября 2007 г. установлен регламент проведения подобных производств. В соответствии со ст. 105, если должник своевременно и по собственной воле не выполнил исполнительные предписания, либо не исполнил незамедлительные исполнительные предписания, то в отношении него возбуждается исполнительное производство. Процедура, проводимая судебным приставом-исполнителем, включает: вручение должнику копии документа о начале производства; определение временного периода для исполнения должником обязательств (в течение 24 ч. после вручения копии); вынесение постановления об уплате должником исполнительского денежного взыскания (сбора). Если должник, не имея на то веских обстоятельств, в отведенный ему период времени не выполнил исполнительные предписания, то его привлекают к административной ответственности, устанавливая при условия исполнения предписаний.

 

В соответствии с ч. 1 ст. 17.15 КоАП РФ, если должник, после наложения исполнительского денежного взыскания, не выполнил неимущественные обязательства в отведенный ему для этого период времени, то на него налагается административное наказание в виде денежного штрафа. Его сумма определяется статусом должника: для физического лица размер взыскания составляет 1–2 тыс. руб.; для должностного – 10–20 тыс. руб.; для юридического – 30–50 тыс. руб.

 

Часть 2-я ст. 17.15 КоАП РФ предусматривает административное наказание для тех должников, не исполнивших исполнительные предписания, к которым уже была применена ч. 1 ст. 17.15 КоАП, и для которых был установлен очередной период времени для выполнения неимущественных обязательств. Сумма повторного административного штрафа также зависит от статуса должника: для физического лица размер взыскания увеличивается до 2–2,5 тыс. руб.; для должностного – до 15–20 тыс. руб.; для юридического – до 50–70 тыс. руб.

 

Производства по административным правонарушениям, квалифицируемым чч. 1 и 2 ст. 17.15 КоАП РФ, инициируются судебными приставами-исполнителями и находятся в ведении ФССП. В свою очередь, апелляции на пересмотр наказаний по рассматриваемым положениям данной нормы подаются руководству федеральной службы судебных приставов или районному судье (ст. 30.1 КоАП РФ).

 

К остальным нарушениям, квалифицируемым ст. 17.15 КоАП РФ, относятся:

 

• чч. 1.1 и 3, квалифицирующие невыполнение операторами систем интернет-поиска исполнительного предписания, запрещающего выдачу интернет-ссылок на ресурсы, содержащие личные данные граждан. Часть 3 применяется, если должнику вынесено наказание за правонарушение, предусмотренное частью 1.1; чч. 1.2 и 4, квалифицирующие невыполнение исполнительного предписания в определенный судебным исполнителем временной период (соответственно, наложившем предварительно исполнительное денежное взыскание), о нераспространении тех или иных сведений, либо опровержении информации, вынесенной в публичное пространство. Часть 4 применяется, если должнику вынесено наказание за правонарушение, предусмотренное частью 1.2;

• ч. 2.1, квалифицирующая невыполнение неимущественного исполнительного предписания в повторно установленный период (с предварительным административным наказанием согласно ч. 1 ст. 17.15), касающегося обеспечения безопасности населения в различных промышленных, производственных, социальных и иных, угрожающих здоровью и жизни граждан, сферах: противопожарной, гидротехнической, строительной, ремонтно-реконструкционной, санитарно-эпидемиологической.

 

Согласно ст. 23.1 КоАП РФ, правонарушения, квалифицируемые чч. 1.1, 1.2, 2 и 4 рассматриваемой нами статьи КоАП, находятся в ведении мировых судов, а ч. 2.1– районных.

 

Невыполнение должником исполнительных предписаний в определенный приставом-исполнителем срок, после назначения исполнительного денежного взыскания, нарушает исполнительное производство. А это чревато дополнительными административными мерами, предусмотренными данной процедурой.

 

Так, при отказе должника от выполнения исполнительных предписаний, судебный пристав-исполнитель вправе применить к нему следующие ограничительные меры: ограничение доступа к части дохода, арест имущества, запрет регистрации сделок с имуществом и проч.

 

Кроме того, в случае несоблюдения законодательных норм, действия должника могут квалифицироваться не только в соответствии с КоАП, но и УК РФ.

 

Невыполнение исполнительных предписаний после наложения исполнительного денежного взыскания чревато для должника существенными административными неприятностями.

 

По факту невыполнения должником предписаний после применения к нему мер в виде исполнительного денежного взыскания и установления повторного срока исполнения, судебный пристав-исполнитель составляет протокол. Необходимо уточнить, что постановление об исполнительском сборе и информация о новом сроке исполнения направляются должнику заказным письмом Почты России либо электронным путем через Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ). Протокол судебный пристав-исполнитель составляет спустя 24 ч после того, как удостоверится в получении должником документов. Стоит отметить, что отмена исполнительского денежного взыскания не означает, что должник не понесет ответственность за правонарушение, квалифицируемого ст. 17.15 КоАП РФ.

 

Что касается общего характера рассматриваемой нами административной нормы, то ее положения вызывали правовые дискуссии, приведшие к рассмотрению ст. 17.25 КоАП в Конституционном Суде РФ.

 

Так, рассмотрев по запросу Костромского обл. суда конституционность ч. 2 ст. 17.15 КоАП, Конституционный Суд РФ постановил (документ № 17-П от 13 апреля 2023 г.), что данное положение не противоречит Конституции РФ, так как, согласно ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст.ст. 6 и 105 закона об исполнительном производстве, рассматриваемая норма подразумевает, что пристав-исполнитель имеет право действовать по отношению должнику, не выполняющему исполнительные предписания, следующим образом: постановив о привлечении в соответствии с ч. 1 ст. 17.15 КоАП, назначить новый срок выполнения неимущественных требований; если в течение срока, отведенного для подачи апелляции, должник не подал жалобу или не выполнил предписаний, и постановление вступило в законную силу – возбудить в отношении него новое административное производство на основании ч. 2 ст. 17.15 КоАП РФ.

 

Любое отступление от установленного порядка нарушает равновесие между правами и законными интересами сторон исполнительного процесса, взыскателей и должников. Это приводит к необоснованному предоставлению преференций должнику, не выполнившему неимущественные исполнительные предписания в отведенный срок. Также это исключает возможность начала отсчета срока, в течение которого невыполнение указанного требования позволяло бы применить ч. 2 ст. 17.15 КоАП РФ. Таким образом, необоснованно сужается область применения административных мер принуждения для обеспечения исполнения судебных решений, что ущемляет права взыскателя на своевременность и эффективность защиты его интересов.

 

Согласно статистике, в 2023 г. по правонарушениям, квалифицируемым чч. 1 и 2 ст. 17.15 КоАП РФ, сотрудниками подразделений ФССП по Тверской обл. было возбуждено 696 производств (на 175 дел меньше по сравнению с предыдущим отчетным периодом). Из них в 2023 г. в соответствии с ч. 1 ст. 17.15 КоАП РФ возбуждено 193 дела (в 2022 г. – 303), 503 – по ч. 2 (568 дел). Кроме того, в отчетном периоде было возбуждено 1 административное дело по ч 1.2 ст. 17.15 КоАП РФ, рассмотрев которое, суд назначил наказание в форме штрафа.

 

Значительное уменьшение количества невыполненных исполнительных предписаний летом 2023 г. было связано, среди прочего, с передачей функций Межрайонного отдела судебных приставов, занимавшегося исполнительными неимущественными процедурами в Главное межрегиональное специализированное управление Федеральной службы судебных приставов РФ.

 

В 2023 г. по составам ст. 17.15 КоАП было возбуждено 405 производств в отношении юридических лиц (в 2022 г. – 670). В их числе 307 дел касались должников, получающих бюджетные средства. (552). В том же году было рассмотрено 399 дел (633), из которых 305 (519) связаны с должниками, получающими средства из государственного бюджета.

 

Одной из наиболее острых проблем применения ст. 17.15 КоАП РФ является вопрос о привлечении к ответственности на ее основании местные органы самоуправления и их руководителей. Существующая практика предусматривает, что при наложении административного взыскания на орган местного самоуправления в качестве юридического лица, протокол и постановление о правонарушении также подписывает его руководитель. Это означает, что руководитель может неоднократно привлекаться к ответственности за одно и то же нарушение, что не противоречит положениям ч. 3 ст.ст. 2.1 и 2.4 КоАП РФ.

 

Рассмотрим несколько случаев привлечения к административной ответственности по ст. 17.15 КоАП должностных и юридических лиц.

 

Судебный пристав-исполнитель признал должником министра транспорта Тверской обл., выдав ему постановление от 13.09.2022 о правонарушении, квалифицируемом ч. 1 рассматриваемой статьи с назначением наказания в виде административного штрафа в 10 тыс. руб. В ответ на постановление министр, с помощью адвоката, подал в районный суд апелляцию с просьбой об отмене решения и прекращении административного производства. Суд, рассмотрев материалы дела, жалобу министра удовлетворил, отменив постановление пристава-исполнителя и прекратив административное производство на том основании, что субъектом данного правонарушения выступает не должностное (министр), а юридическое лицо (Министерство транспорта Тверской обл.). Получив решение районного суда, судебный пристав-исполнитель подал жалобу в областной суд, приведя в качестве довода п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 года № 5, ч. 3 ст. 2.1, ст. 2.4 КоАП, на основании которых он был вправе квалифицировать административной правонарушение по ст. 17.15 с КоАП с одновременным привлечением к ответственности юридического и должностного лица. Рассмотрев апелляцию, областной судья счет доводы правомерными, отменив решение районного суда на основании нарушения положений ст.ст. 24.1, 26.1, 30.6 КоАП РФ и направив дело на повторное рассмотрение в городской суд г. Тверь (производство № 12-687/2023). Уже здесь постановление пристава-исполнителя о привлечении к административной ответственности министра транспорта Тверской обл. в качестве должностного лица оставили без изменений. Данное решение обжаловано не было и вступило в действие.

 

Привлечение бюджетных учреждений к административной ответственности зачастую является формальностью, поскольку многие решения о наказании органов местного управления оспариваются в судебном порядке. Суды склонны заменять для нах административные штрафы предупреждениями и, как правило, откладывают исполнение судебных решений. В результате, работа судебных исполнителей не стимулирует местные органы власти к выполнению судебных постановлений.

 

Главным трудностями при анализе апелляций на решения о назначении административных наказаний по чч. 1 и 2 ст. 17.15 КоАП РФ являются субъективные интерпретации судом положений ч. 2 ст. 2.1 административного закона. т.е. оценка реальных возможностей должника в части соблюдения норм, нарушение которых влечет ответственность, а также оценка мер, предпринятых должником для соблюдения буквы закона. Проблематичным также является толкование ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ, предусматривающей основания для прекращения производства в случаях, когда должник, получающий средства из госбюджета, направляет запрос на выделение средств для выполнения требований судебного решения, однако финансирование на эти цели не предоставляется.

 

Еще в одном анализируемом нами примере привлечения к административной ответственности юридического лица, в качестве должника фигурирует тверская городская больница № 1 (Горбольница). Районный суд отменил постановление судебного исполнителя, прекратив производство из-за отсутствия состава правонарушения. Данное постановление было обосновано тем, что Горбольница, как бюджетное некоммерческое учреждение, находящееся во введении высших органов власти Тверской обл. (правительство, Минздрав), выступило должником по исполнительному производству № 2986/18/69040-ИП от 20.03.2018. В свою очередь, областной Минздрав финансово отвечает за выполнение требований районного тверского решения суда.

 

Горбольница предприняла все возможные меры для выполнения исполнительных предписаний, о чем свидетельствует предоставленная ею документация (запросы в Минздрав с соответствующими просьбами).

 

Суд пришел к заключению, что, несмотря на все предпринятые Горбольницей усилия для получения дополнительного финансирования на выполнение исполнительных предписаний, оно так и не было предоставлено. В связи с этим суд пришел к выводу, что Горбольница не может нести ответственность за невыполнение неимущественных требований в установленный срок и невыплате исполнительского взыскания. В ответ на решение 1-й инстанции судебный пристав обратился в областной суд с апелляционной жалобой, указав, что для отмены административной меры не было достаточных оснований. Об этом свидетельствует то, что Горбольница подала заявление о выделении финансовых средств сразу после начала принудительного исполнения, включая исполнительского денежного взыскания. Однако руководство учреждения не предприняло никаких шагов для исполнения предписаний, что могло иметь для общества негативные последствия. Решение первой инстанции областной суд оставил без изменений, отклонив жалобу судебного пристава на основании ст. 2.1 ч. 2 КоАП РФ. Представленные в жалобе аргументы были признаны неубедительными, не указывающими на нарушения процессуальных норм. Поскольку это решение не было опротестовано, оно вступило в силу.

 

Стоит отметить, что в Тверской обл. существует особый порядок оспаривания решений по нарушениям, установленным ч. 1 ст. 17.15 КоАП РФ. Примером тому может служить следующее производство.

 

Согласно постановлению судебного пристава-исполнителя должником по нарушению, квалифицируемому ч. 1 рассматриваемой нами нормы КоАП, выступила дирекция тверского дорожного фонда (Дирекция), на которую было наложено административное взыскание в размере 30 тыс. руб. Представитель Дирекции обратился в районный суд с апелляцией на вынесенное исполнителем решении. В жалобе подчеркивалось, что при назначении не учитывались пределы полномочий тверского Министерства транспорта и Дирекции. Поэтому, на невыполнение исполнительных предписаний, учреждение не несет за это ответственности, поскольку действовало в рамках своих полномочий. Ссылаясь на нормы Бюджетного кодекса РФ и закона № 44-ФЗ, устав Дирекции, представитель заявил, что как получатель бюджетных средств, Дирекция зависит лишь от предоставляемых бюджетных лимитов. В связи с тем, что средства, необходимые для выполнения исполнительных предписаний не были выделены, учреждение не имеет возможности выполнить требования суда по независящим от него причинам. Кроме того, Дирекция заключила государственный контракт на обслуживание автомобильных дорог общего пользования на территории Тверской обл., который может служить альтернативой исполнения неимущественных предписаний.

 

Рассмотрев материалы дела и выслушав стороны, суд пришел к определенным заключениям. Из решения районного суда следует, Дирекция должна была до конкретной даты организовать работы по восстановлению в Тверской обл. автодорог.

 

К указанному сроку судебное решение не было исполнено, в связи с чем судебный исполнитель инициировал производство, вынес постановление о исполнительском взыскании, определил новый срок для выполнения предписания. Когда информации об выполнении исполнительного предписания не была предоставлена, судебный пристав в отношении Дирекции составил протокол об административном правонарушении, квалифицируемом ч. 1 ст. 17.15 КоАП РФ, в котором была указана дата неисполнения неимущественных обязательств. В результате рассмотрения данного протокола было вынесено обжалуемое постановление. В ходе рассмотрения административного дела суд не выявил препятствий для выполнения исполнительных требований. Отсутствие у должника отсрочки по исполнению судебного решения также не было подтверждено. Дирекция не предоставила доказательств о действиях по получению финансирования или запросах на дополнительные бюджетные средства, что свидетельствует о невыполнение должником необходимых мер для соблюдения законодательства. Поэтому аргументацию должника о применении ст. 24.5 ч. 4 КоАП РФ суд посчитал неубедительной. Решением районного суда по данному делу (№ 12-187/2024), постановление судебного пристава оставлено без изменений, жалоба представителя Дирекции отклонена.

 

Анализ судебной практики показывает, что в трактовке и применении судьями ч. 2 ст. 2.1, и ч. 4 ст. 24.2 КоАП РФ отсутствует единообразие. Для устранения этой проблемы предлагается организовать межведомственные рабочие группы, включающие представителей органов принудительного исполнения, прокуратуры и судебной системы. Целью деятельности таких групп должна быть разработка единых критериев и условий для применения упомянутых правовых норм, а также обеспечение единого подхода к административному законодательству при рассмотрении апелляций на решения по ст. 17.15 КоАП РФ. Также предлагается создать четкий алгоритм деятельности судебных приставов-исполнителей, регулирующий процесс привлечения бюджетных должников к ответственности за неисполнение неимущественных исполнительных предписаний.

 

Для улучшения процесса привлечения должников к ответственности за административные нарушения, связанные с неисполнением обязательств по исполнительным документам, в 2023 году тверским ФССП были реализованы следующие инициативы:

 

– для исполнения неимущественных обязательств, включая бюджетными должниками, судебные приставы направляют запросы не только им, но и соответствующим органам власти. Это делается для внесения предложений о выделении бюджетных средств для выполнения полномочий в рамках установленных сроков и процедур;

– для координации исполнительных действий и применения принудительных мер в рамках неимущественных исполнительных производств, основанных на судебных решениях, было издано распоряжение №353-р от 30.06.2022. Согласно ему, данные производства подлежат контролю со стороны руководства ФССП.