ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОСТАВКЕ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Изучить закономерности формирования и развития института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд возможно только через рассмотрение этапов эволюционирования конструкции такого гражданско-правового договора в российском праве.

Договор поставки считается традиционно отечественной конструкцией договора, поскольку на момент своего появления в середине XVIII в. не имел аналогов в законодательстве других стран.

Ученые считают, что толчком для создания такой договорной конструкции послужили реформы Петра Великого, после которых последовало стремительное развитие экономики, и закономерно увеличилась необходимость в материальном обеспечении государственных учреждений. 

Однако, самым первым в истории России актом, регулирующим отношения по поставке товаров для государственных нужд, является Указ от 07 июля 1654 г. «О подрядной цене». Данный указ был издан царем Алексеем Михайловичем и содержал в себе признаки государственного контракта – публичное объявление заказа, условия, поиск исполнителей.

Конечно, основополагающая база нормативно-правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд была создана во времена правления Петра I.

Вначале XVIII в. была создана специальная должность «гофмаклер» - человек, который специализируется на ценах на рынке и выявляет наиболее выгодные условия для закупок товаров государством. Данная должность, как правило, занималась купцами.

В 1721 году, в связи со становлением Российской Империи и необходимостью организации структуры учета, был принят Регламент Камер-коллегии, который установил требования к государственным заказам на конкурсной основе.

Также Петром Великим было создано специальное ведомство – Канцелярия подрядных дел. Данный орган занимался проведением закупок товаров для государственных нужд. Интересным автору кажется процедура проведения отбора поставщиков: распечатанное объявление о необходимости поставить продукцию размещалось на главных воротах и каждое заинтересованное лицо имело возможность послужить на благо государства. Для усиления степени ответственности поставщиков были разработаны первые штрафные санкции.

Таким образом, Петром Великим были заложены фундаментальные основы в сфере закупок. В дальнейшем развитием договора поставки для государственных нужд занимались его наследники. Важнейшей целью в данной сфере являлось улучшение качества поставляемой продукции, а представлялось это осуществить только через закрепление цены.

В связи с этим, в 1758 году Императрицей Елизаветой Петровной был принят «Регул провиантского правления». Особое внимание уделялось публикации о проведении торгов. Также согласно акту небогатые дворяне и крестьяне получали преимущества при взятии заказа на поставку. Таким способом государство стремилось исключить из цепочки купца-посредника и максимально эффективно распределить деньги.

В связи с ростом количества мошенников, Елизаветой Петровной были установлены дополнительные требования в отношении купцов: обязательное предоставление справки о доходах и капитале, а также запрет набирать заказы, если их общая сумма превышает стоимость имеющегося в собственности имущества[4, с. 45].

В результате проведенной Екатериной II областной реформы, в 1775 году было издано «Учреждение о губерниях». Глобальных изменений в порядок проведения закупки актом внесено не было, однако уделено внимание принципу открытости (закреплен порядок извещения о проведении торгов) и равенства (отдельное выслушивание каждого участника), а также ужесточена ответственность вплоть до суда. Также разработано новое требование к участникам закупки – опыт работы.

В период правления Александра I в 1802 году был утвержден «Устав о провианте для продовольствия войск». Данным актом установлено первое упоминание самого главного в существующей в Российской Федерации системе закупок условия договора для государственных и муниципальных нужд – начальной (максимальной) цены.

В связи с развитием государства увеличивались и его потребности, а следовательно росло количество государственных заказов, поэтому появилась необходимость в создании органа, который будет этим заниматься. Так, при военном ведомстве была учреждена специальная комиссия по закупкам.

Дальнейшее развитие договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд происходило в период правления Николая I. В 1830 году было принято «Положение об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам», которое также расширило принцип равенства в отношении инородцев и др.

Вышеуказанное положение стало основополагающим актом того времени и потому было включено в Свод законов Российской Империи.

В 1845 году Николаем I издано «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». Данным актом, являющимся прообразом уголовного кодекса, предусматривалась ответственность государственных служащих за совершение преступлений в сфере закупок, например, участие в торгах через жен, детей и других подставных лиц.

Последним актом в Российской Империи стало «Положение о казенных подрядах и поставках» принятое в 1900 году по инициативе советника Александра I М.М. Сперанского.  Согласно Положению, закупка могла быть осуществлена любым лицом, состоящим на службе в казенной палате, а также специально уполномоченными Александром I субъектами. В качестве существенных условий закупки выделялись качество товара, его количество, способ закупки и условия доставки. Цена договора устанавливалась путем проведения публичных торгов[1, с. 170].

Таким образом, ещё в дореволюционной России наблюдается тенденция к проведению закупок в интересах государства, разрабатываются способы наиболее эффективного использования казны, а также становится актуальной борьба с коррупцией.

Однако, наблюдается и заинтересованность государства в удовлетворении интересов населения: создание специальных условий для небогатых граждан, а также внедрение принципа равенства участников.

Советской властью была уничтожена существовавшая система закупок товаров для государственных нужд.

Однако позднее, ввиду возникшей необходимости обеспечения нужд государства, Совнарком принял «Декрет о порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами». Этим декретом учреждениям «в целях обеспечения наибольшего успеха в осуществлении государственных программ и заданий» предоставлялось право осуществлять закупки.

Постановлением ЦИК и СНК 30 сентября 1921 г. утвердили Положение о государственных подрядах и поставках, но в связи с введением ГК РСФС 27 июля 1923 г. приняли новое Положение.

Положение Гражданского уложения 1913 года стало основой для Гражданского кодекса, поэтому договор поставки, как и ранее, не признавался самостоятельным договором, а рассматривался как разновидность договора купли-продажи. Более того, ввиду отсутствия отличительных признаков договор поставки предлагалось исключить.

Совнарком СССР 07 августа 1923 г. утверждает «Инструкция о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки». Данный акт отражает в себе все дореволюционные разработки в сфере закупок для государственных нужд: объявление о проведении торгов, конкурсные процедуры.

В связи с усилением механизма государственного регулирования рынка имущества и развитием командно-административного типа экономической системы конструкция договора поставки оказалась наиболее оптимальной, поскольку с её помощью удалось обеспечить выполнение плановых заданий всех участников производственного оборота.

Договор поставки всё меньше отождествляли с договором купли-продажи и стали выделять два вида поставки:

1) договор, заключение которого обусловлено выполнением государственного плана;

2) договор, заключение которого обусловлено личными интересами сторон.

Законодательство развивается, и правовое регулирование договора поставки становится сложнее. Данный вопрос рассматривается в следующих нормативно-правовых актах второй половины двадцатого века: Положение о поставках продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления, Гражданский кодекс РСФСР, Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик и др. Законодателем сделан особый акцент на специфике договора поставки для государственных нужд и в связи с этим, достаточно щепетильно были описаны штрафные санкции за неисполнение договорных обязательств[3, с. 166].

Впервые на законодательном уровне были закреплены особенности договора поставки:право собственности при исполнении договора поставки не переходит; закупка осуществляется в общем, а после поставки продукция распределяется между организациями, государственными органами;штрафные санкции за неисполнение обязательств по договору возлагаются на непосредственного поставщика.

Так как право собственности при исполнении договора поставки не переходит, то договор начали рассматривать как плановое обязательство, согласно которому поставщик обязуется передать в определённые сроки или срок покупателю в оперативное управление продукцию согласно принятому плановому акту распределения продукции.

В случае же, если нераспределенная в плановом порядке продукция также передавалась поставщиком покупателю, но уже в срок, не совпадающий с моментом заключения соглашения, то такая процедура всё равно считалась договором поставки.

Следующий важный правовой акт в сфере закупок – Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Особенностью этого правового акта является закрепление им договорной основы для отношений органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным резервом, с хозяйствующими субъектами – поставщиками и покупателями.

В дальнейшем также были приняты: Федеральный закон от 02 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

Наиболее значимым в развитии правового регулирования в сфере государственных заказов на конкурсной основе является Указ Президента РФ от 08 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Этим Указом также было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. В качестве предпочтительного способа закупки закреплен открытый конкурс.

Позднее был принят порядок проведение торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей, который за некоторыми исключения повторял правила Положения, принятого в 1997 году[2, с. 48].

Отдельно требования и правила по отбору потенциальных поставщиков (исполнителей) были закреплены Федеральным законом от 06 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Первой попыткой законодателя систематизировать имеющиеся нормы, регулирующие отношения по поставке для государственных нужд, и закрепить новые положения в едином правовом акте стал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон установил единый порядок проведения закупок для государственных и муниципальных нужд, под которыми понимаются некоторые потребности Российской Федерации и государственных заказчиков в товарах, работах и услугах необходимых для осуществления своих функций, обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Были созданы 2 способа проведения торгов: в форме конкурса или аукциона и без торгов (запрос котировок, закупка у единственного поставщика). Для проведения конкурса или аукциона также предусматривались особые требования и специальный орган – комиссия по закупкам.

Позднее с целью заменить вышеуказанный закон был принят Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Подводя итог, следует отметить, что институт поставки товаров для государственных и муниципальных нужд прошёл много изменений и дополнений. Первое упоминание было ещё до Петра Великого, в дальнейшем путем трансформаций договор просуществовал в период плановой экономики и в настоящее время остаётся востребованным.