ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВВЕДЕНИЕ

Принимая тот факт, что федеральные агентства в других странах успешно развиваются,встал вопрос необходимости формирования единого подхода к вопросу определения деятельности федеральных агентств в России.

В результате анализа нормативного правового материала, регламентирующего статус федеральных агентств, выявлено, следующее. Вконкретных положениях отраженпримерный перечень тех функций и полномочий, которые должен исполнять данный орган исполнительной власти. При рассмотрении конкретных постановлений Правительства Российской Федерации, которые утверждены в целях регулированиявопросов, связанных с деятельностьюфедеральных агентств, главной функцией данных органов власти определена функция оказания государственных услуг, при этом, стоит сделать акцент на том, что она полностью не раскрыта.Указанная неопределенность ведет к тому, что федеральные агентствапоказывают низкую эффективность их деятельности.

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Определение и изменение полномочий органов исполнительной власти, перераспределение полномочий одного ведомства другому органу, прекращение действующих полномочий и обеспечение ресурсами (финансовыми и кадровыми) играют важную роль в государственном управлении, а именно позволяют определить его эффективность. В соответствии с  Указом Президента Российской Федерации  от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре образованных федеральных органов исполнительной власти"[1], выделены три ключевые функции, в том числе:

1. правоприменение;
2. контроль и надзор;
3. выработка госполитики и нормативно-правового регулирования.

Для реализации указанных функций в каждой области государственной власти были созданы соответствующие органы государственного управления.

Опираясь на новую схему разделения функций между федеральными органами исполнительной власти, федеральные службы и федеральные агентства стали существенно ограничены в своей деятельности, в значительной мере они утратили возможность нормотворческой деятельности.Так, федеральные министерства являются ответственными за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование, федеральные службы отвечают за контроль и надзор, а федеральные агентства оказывают государственные услуги и управляют государственным имуществом.

Статус федеральных агентств Российской Федерации определен в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Федеральные агентства являются органами исполнительной власти и подчиняются непосредственно Президенту Российской Федерации или Правительству Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Данные органы исполнительной власти являются важной частью системы исполнительной ветви власти Российской Федерации. Они организованыв целях эффективной реализации государственной политики и правовых норм, имеют широкий спектр функций и полномочий. Федеральные агентства активно взаимодействуют с региональными и муниципальными органами власти, способствуя координации деятельности в целях достижения общих результатов.

Федеральные агентства прикреплены к государственным ведомствам и министерствам, что обеспечивает горизонтальную связь и координацию секторов экономики и социальной сферы. Каждое агентство отвечает за конкретную сферу деятельности и выполняет соответствующие функции.

В соответствии с  Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[2]можно выделить три группы органов исполнительной власти:

Во-первых, это федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которыми руководит Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, являющиеся подведомственными учреждениями данных федеральных министерств. Например, это Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации.

Во-вторых, это федеральные министерства, которыми руководит Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, являющиеся подведомственными учреждениями данных федеральных министерств. Например, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.

И в-третьих, это федеральные службы и федеральные агентства, руководство над которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. В пример можно привести такое агентство, как Федеральное агентство по государственным резервам.

Частичный анализ утвержденных в рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации положений об агентствах дает возможность сделать вывод о том, что нормативного закрепления целей и задач деятельности данных органов нет. По этой причине вопрос их определения является наиболее актуальным.

Федеральные агентства реализуют деятельность в рамках утвержденных им компетенций. Они занимаются вопросами, связанными с реализацией конкретных государственных политик и программ.

Федеральные агентства имеют определенную утвержденную структуру, назначенных руководителей, есть разделение на структурные подразделения, а также существуют территориальные органы. Они являются юридическими лицами, с Государственным гербом Российской Федерации на печатях и специфические геральдические знаки.

Деятельность федеральных агентств обеспечена за счет подзаконных нормативных актов. Например, Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) в ходе предоставления государственной услуги руководствуется приказом Минтранса России № 173 от 06.03.2013 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта о предоставлении государственной услуги по обязательной сертификации образовательных учреждений и образовательных подразделений организаций, осуществляющих образование специалистов авиационного персонала"[3].

Федеральные агентстваявляются одной из составляющих элементов системы государственных органов исполнительной власти, которые являются самостоятельными и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Основной задачей агентства, в первую очередь, являетсяоказания государственных услуг, а также функция управления государственным имуществом.

В соответствии с указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года, федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за осуществление функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и деятельности в области правоприменения в соответствии со своей компетенцией.

Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В рамках своей деятельности оно имеет право издавать индивидуальные правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными и конституционными законами, а также указами и поручениями Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, а также федерального министерства, ответственного за координацию и контроль над деятельностью агентства, другими словами федерального министерства, которому агентство подведомственно.

Однако, стоит отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации№ 314 федеральное агентство не наделено правом осуществлять нормативное регулирование в своей области деятельности. Установленное ограничение на осуществление нормативного регулирования может быть снято в случае, если данное установлено указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Согласно указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года
№ 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", федеральные органы исполнительной власти, созданные в форме федерального агентства, выполняют функции по оказанию государственных услуг. Порядок предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам установлен Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[4].

В результатевыделения в качестве основной функции федеральных агентств функции непосредственного оказания государственных услуг, данный орган исполнительной власти фактически из государственного органа исполнительной власти становится государственным учреждением. Такой вывод напрашивается, так как функция оказания государственных услуг не может по своей природе быть отнесена к управленческой функции.

В соответствии с федеральным законом государственная услуга по своему определению – это деятельность органов власти, которые занимаются предоставлением государственной услуги (федеральных органов исполнительной власти, органов государственного внебюджетного фонда, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органов местного самоуправления при осуществлении определенных государственных полномочий). Государственная услуга предоставляется в соответствии с запросом заявителя строго в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.Следовательно, под это определение государственных услуг попадает в том числе деятельность федеральных органов исполнительной власти при осуществлении определенных государственных полномочий по запросам заявителей.

В данном случае стоит отметить, что под определение государственной услуги подпадают лицензионно-разрешительные и регистрационные административные процедуры.

В указе Президента Российской Федерации
от 9 марта 2004 года № 314 под функциями по оказанию государственных услуг определено предоставление гражданам и организациям услуг в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и других отраслях, определенных федеральными законами, федеральными конституционными законами и другими нормативными правовыми актами безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам.

Так, административно-процессуальные полномочия контрольно-надзорных органов исполнительной власти, таких как федеральные службы, не являются государственными услугами. Теоретически на их осуществление не распространяется действие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Стоит обратить внимание, что согласно указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 функции по контролю и надзору включают не только осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, но и выдачу разрешений (лицензий) на определенный вид деятельности и (или) конкретные действия юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Таким образом, существует противоречие между основным нормативным правовым актом, определяющим систему федеральных органов исполнительной власти (указ Президента Российской Федерации), и федеральным законом, определяющим порядок оказания государственных услуг.

Для доказательства данного суждения стоит рассмотреть следующее. Например, правительственные агентства осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Так, Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет аккредитацию специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности. Закрепление функций за правительственными министерствами, а также федеральными службами и федеральными агентствами, которые подведомственны данным министерствам, вступает в противоречие с Указом Президента Российской Федерации № 314.

В дополнении к вышеуказанному, следует отметить, что наблюдается дублирование функций,которые возложены на отдельные органы исполнительной власти. Например, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет федеральный государственный пожарный надзор в лесах, в то время как аналогичные функции осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Наблюдается прямое нарушение положений Указа Президента Российской Федерации № 314 в связи с закреплением за федеральными агентствами в системе органом исполнительной власти не свойственных им функций, а также дублированием функций между конкретными органами исполнительной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Достичь всех целей административной реформына сто процентов не удалось по причинечастого отклонения от принципов базового нормативного акта и логической последовательности реализации административной реформы. Многочисленные указы Президента Российской Федерации, которые последовали далее, не также не соответствовали принципам и меняли основное целеполагание в отношениираспределения и разделенияфункций между федеральными органами исполнительной власти, а именно не соответствовали назначенному органу исполнительной власти.

Вышеуказанное приводит к низкой эффективности работы органов исполнительной власти и не позволяет в полной мере обеспечивать государственные властные полномочия.

Законодательные пробелы и противоречивые вопросы, затронутые в данной статье, подлежат устранению, так как именно это поспособствует тому, чтобы повысить эффективность деятельности федеральных агентств. Это необходимо по той причине, что эти органы исполнительной властиявляются одними из ключевых в системе власти Российской Федерации, в том числе они были созданыдля эффективного выполнения государственной политики и реализации правовых норм.