Институт уполномоченного по правам человека за рубежом

Институт Уполномоченного по правам человека или омбудсмена берет свое начало в Швеции, где с начала 13 века так называли человека, который собирал виры с убийц в пользу потерпевшей стороны. В переводе со шведского «омбудсмен» - это «поверенный», «доверенное лицо». В период абсолютной монархии они были подотчетны шведскому королю, в период конституционной монархии стали действовать от имени парламента, что нашло закрепление в шведской Конституции 1809 года.

Шведский опыт контроля над соблюдением прав в виде независимого уполномоченного по правам - омбудсмена юстиции к настоящему времени был воспринят большинством государств в мире в качестве инструмента обеспечения баланса интересов государства и гражданского общества.

Второй страной, которая ввела должность омбудсмена, стала еще одна скандинавская страна - Финляндия, закрепив её наличие в Конституции 1919 года, с 20 века институт распространился и на другие страны. Следующими странами были еще две скандинавские страны - Дания и Норвегия. Пик возникновения рассматриваемых государственных институтов пришелся на конец Второй мировой войны, когда архиважной задачей стала защита прав и свобод граждан, и институт стал возникать не только в Европе, но и в Азии и Африке.

Популярность института привела к видоизменению структуры и модели, появилось разнообразие в их компетенции, порядке назначения, объеме полномочий. Самое главное отличие заключалось в том, какие цели преследовало создание института уполномоченных по правам человека: изначально цель была - воспрепятствовать доминирующему положению исполнительной власти, затем ставилась цель - совершенствование механизмов защиты прав граждан. В основе работы скандинавских омбудсменов лежит принцип либерализма в принятии жалоб: там жалобу может направить не только заинтересованное лицо, но и любое, действующее лицо в общих интересах, отсутствует формализм и срок давности рассмотрения жалобы. Кроме этого, омбудсмены в Скандинавских странах имеют право законодательной инициативы, право налагать штрафы на должностных лиц и право возбуждать уголовные дела в судах против министров.

По мере развития рассматриваемого института были выработаны три компетентностных позиции к определению функции омбудсмена:

Во-первых, историческая, или контрольно-императивная (Швеция, Финляндия)[6];

Во-вторых, классическая, или контрольно-рекомендательная (Новая Зеландия, Бельгия, Великобритания)[5,8];

В-третьих, правозащитная (Польша, Испания, Россия).

При всем разнообразии в наименованиях и формах его организации в разных странах (парламентский уполномоченный в Великобритании, уполномоченный по жалобам в Израиле, уполномоченный по правам человека в России, медиатор во Франции, народный защитник в Испании и др.)[8] пришедший из Швеции термин «омбудсмен» уже сделался собирательным, став своего рода родовым понятием. Он выражает универсальность данной службы в национальных системах защиты прав и свобод граждан.

Общими свойствами, объясняющими востребованность данного института, являются:

во-первых, это специальная служба, учреждаемая в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно;

во-вторых, омбудсмен - независимый публично-правовой институт, не связанный чьим-либо мнением при проведении расследований;

в-третьих, он призван защищать права граждан, нарушаемые должностными лицами;

в-четвертых, при рассмотрении жалоб омбудсмен руководствуется принципами справедливости, беспристрастности, независимости, конфиденциальности и доступности. Его решения при этом носят рекомендательный характер[5].

Одной из современных тенденций функционирования служб защиты прав человека и гражданина (омбудсменов) в мире является их специализация. Наряду с классическими парламентскими омбудсменами появились омбудсмены университетов (в США их около 500), омбудсмены по вопросам официальных языков (Канада), по вопросам информации (Венгрия, Германия), по правам детей (Австрия, Исландия, Польша), по охране окружающей среды (Новая Зеландия), по здравоохранению (Великобритания) и др. И наконец, появились также уполномоченные по содействию гражданам в реализации и защите их прав на муниципальном уровне.

Впервые институт муниципальных омбудсменов появился в 1966 году в столице Израиля Иерусалиме, где городской совет принял решение учредить пост муниципального омбудсмена для осуществления надзора над муниципалитетом и для обеспечения его подотчетности. Задачей омбудсмена было урегулирование споров между жителями и администрацией города[4].

Вскоре аналогичные должности были созданы и в муниципалитетах США (Анкоридж, Портленд, Сиэтл, Ньюарк, Атланта, Детройт, Нью-Йорк и др.), а также иных государств (Италия, Испания, Мексика, Болгария, Новая Зеландия, Индия, Швейцария, Франция и др.), где граждане использовали посредничество омбудсмена для решения своих проблем.

Мировой экономический кризис с 2008 года негативно отразился на обеспечении насущных потребностей населения. Например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства предприятия-монополисты почувствовали себя безнаказанными, стали своевольничать, и органы местного самоуправления либо оказались беспомощными по причине сговора компаний, либо просто устранились от выполнения своих непосредственных обязанностей. Граждане стали обращаться за помощью к омбудсменам общей компетенции на региональном уровне. Так стала расширяться компетенция последних. Особенно наглядно это проявилось в Канаде, где в массовом порядке органы местного самоуправления проводили закрытые заседания, по результатам которых принимались решения в пользу строителей и коммунальщиков, ухудшающие положение местного населения.

Так, с 2007 по 2015 год омбудсмен провинции Онтарио получил 800 жалоб о закрытых заседаниях и в 30% нашел нарушения прав граждан и случаи, в которых эти права были ущемлены. Были также и экстраординарные случаи. Так, совет муниципалитета Эллиот Лейк в течение 12 лет не раскрывал информацию о своей деятельности - до тех пор, пока в 2012 году не обрушился торговый центр, под завалами которого погибли две женщины. Выяснилось, что были допущены конструктивные нарушения при его строительстве, что стало возможным благодаря бесконтрольности строителей со стороны чиновников муниципалитета[9]. За 2015 год после включения в сферу компетенции провинциального омбудсмена таких органов местного самоуправления, как школьные советы, к нему поступила 701 жалоба и в 85% случаев были приняты меры, направленные на обеспечение подотчетности их деятельности[10].

В XXI веке начался новый этап развития института муниципальных омбудсменов. Они появились в 297 муниципалитетах Нидерландов, 14 омбудсменов действуют в Сербии, в ЮАР омбудсмены есть в 7 муниципальных образованиях и т.д. В Канаде число муниципальных омбудсменов достигло 10.

Основная задача омбудсмена - защищать права гражданина от незаконных решений, «плохого управления» со стороны органов власти, поэтому большинство их полномочий в разных муниципалитетах совпадает, хотя имеются и особенности.

Например, омбудсмен по делам местных органов власти в индийском штате Керала, расследует жалобы на органы местного самоуправления в Керале. Омбудсмен уполномочен расследовать случаи фаворитизма, кумовства, бездействия, злоупотребления положением и т.п. со стороны должностных лиц и избранных представителей всех местных органов власти штата. Помимо рассмотрения конкретных случаев, омбудсмен готовит ежегодные доклады о своей деятельности. Их публичность является гарантией того, что администрацией штата Керала будут приняты соответствующие меры[7].

Институт уполномоченного по правам человека стал незаменим в то время, когда стало очевидно, что существование демократии невозможно без гарантирования соблюдения прав человека. Насущная же потребность в рассматриваемом институте появляется тогда, когда иные институты государственной власти имитируют реализацию конституционных положений, и гражданам требуется дополнительная защита от произвола со стороны властных субъектов.

На сегодняшний день актуальным является вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в системе разделения государственной власти, и как следствие, его взаимодействие с иными элементами этой системы.

В настоящее время институт омбудсмена действует более чем в ста двадцати странах мира. Мировой практике известны три основные модели института омбудсмена:

1) омбудсмен назначается правительством или президентом страны и подотчетен ему (омбудсмен исполнительной власти, исполнительный омбудсмен);

2) омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, избирается (назначается) парламентом и подотчетен ему (парламентский омбудсмен);

3) особая самостоятельная должность, назначение на которую осуществляется либо парламентом, либо президентом, но после назначения омбудсмен никому не подотчетен (независимый омбудсмен).

Таким образом, в зарубежных странах Уполномоченный по правам человека  - специализированный государственный орган, охраняющий и защищающий гуманитарные ценности в различных сферах проявления жизнедеятельности человека.