СИСТЕМА И СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Забегая вперед следует отметить, что рассматриваемый вопрос является одним из дискуссионных в научной среде в сфере функционирования федеральных органов исполнительной власти. Главным образом это связано
с самим соотношением понятием «системы» и «структуры», отсутствием законодательного единства в употреблении данных терминов применительно
к федеральным органам исполнительной власти.

Рассмотрим систему федеральных органов исполнительной власти, но для начала охарактеризуем сам «орган исполнительной власти».

Так, по мнению Н.А. Кочура, «звеном правительственного аппарата являются органы исполнительной власти, которые основываясь на своих функциях, осуществляют исполнение законов. Преимущественно совершенным определением является, орган исполнительной власти – это вид государственного органа, который располагает правом реализовать функцию исполнительной власти, в рамках закрепленной за ним обязанности решать проблемные задачи»¹.

При этом следует отметить, что еще во времена существования советского государства исполнительная власть фактически отождествлялась с аппаратом государственного управления, но по итогам преобразования государственной системы в начале 1990-х гг. произошел постепенный отказ от использования термина «государственное управление» в законодательстве, а впоследствии
и в научной литературе. В современной России существующая система государственного управления значительно шире исполнительной власти, поэтому и предлагается ее определять, как целостную сферу деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов и должностных лиц. Функции исполнительной власти (равно как и задачи, полномочия, основные направления) и собственно Правительства РФ производны от государственного управления².

Как отмечает Ф.К. Каирбекова, «система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой – совокупность органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система органов исполнительной власти имеет вертикальную и горизонтальные уровни, а также оперативное управление общественными процессами»³.

Если обратиться к положениям Основного закона нашей страны – Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ⁴), то можно заметить законодательное указание на то, что система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. Все системы власти (государственной, исполнительной) и органов (государственной власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства «системы», так и свои особенности. И они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов⁵.

Положениями новой редакции 2020 г. Конституции РФ регламентировано, что исполнительная власть входит в единую систему публичной власти, поэтому, вероятнее всего, в контексте деятельности органов государственной власти понятие «государственное управление» со временем трансформируется в понятие «публичное управление»⁶.

Конституция РФ является правовой основой организации и деятельности Правительства Российской Федерации. Упомянутый ранее орган реализует исполнительную власть, а также является носителем коллегиального характера. Орган исполнительной власти состоит из таких элементов, как: Председатель Правительства РФ, заместитель и федеральные министерства. Председатель РФ может решать отдельные задачи на закрытых заседаниях. Правительство РФ активно контактирует с обществом, выступая с вопросами, которые предполагали к рассмотрению на своих заседаниях. Президиум Правительства может быть образован Правительством РФ при условии, если возникнут оперативные вопросы. Кроме этого, одним из главных элементов деятельности Правительства представляется подготовка ежегодных отчетов.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в своем постановлении пришел
к выводу, что по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, если они не урегулированы законодателем, Президент РФ может издавать указы, но они не должны противоречить Конституции РФ
и прекращают свое действие в случае принятия закона по тем же самым вопросам⁷.

Система федеральных органов исполнительной власти включается в себя федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство выступает органом исполнительной власти, осуществляющей функцию по выработанной государственной политике
и нормативно-правовому регулирования.

Однако для того, чтобы каждый элемент качественно функционировал необходимо, чтобы он соответствовал определенным принципам. В юридической литературе нет единой концепции, одни авторы в качестве принципов деятельности и организации исполнительной власти выделяют:

– принцип федерализма;

– принцип законности (основа – соблюдение Конституция РФ);

– сочетание централизации и децентрализации⁸.

В свою очередь, структура федеральных органов исполнительной власти РФ – это перечень всех федеральных органов исполнительной власти РФ⁹.

Из приведенных определений «системы» и «структуры» можно сделать первый вывод: понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти – подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели. Второй вывод состоит в том, что система и структура органа власти не может существовать раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение, структура в свою очередь не может существует вне системы¹⁰.

В Конституции РФ используются такие понятия, как единство системы государственной власти (ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77). Также следует отметить, что одновременно дважды упоминается понятие «структура», а именно структура федеральных органов исполнительной власти РФ (ст. 112) и структура органов местного самоуправления (ст. 131).

В нормативных актах Российской Федерации, в концепциях административной реформы государственной власти все чаще можно встретить понятия «Система» и «Структура».

О системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в Конституции РФ сказано, что ее установление находится в «ведении Российской Федерации» но Конституция Российской Федерации конкретно не указывает, к компетенции какого из федеральных органов государственной власти РФ относятся вопросы «ведения Российской Федерации»,
а, следовательно, и установление системы федеральных органов исполнительной власти. О структуре федеральных органов исполнительной власти в Конституции РФ говорится, что предложения в отношении нее представляются для утверждения Президенту Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации.

Анализ российского законодательства свидетельствует, что в практике государственного строительства РФ при использовании понятий «система»
и «структура» федеральных органов исполнительной власти в содержание этих понятий вкладывается соотношение родовой и видовой категорий.

«Система» органов исполнительной власти включает в себя перечень родовых наименований специализированных органов исполнительной власти.

Например, применяющиеся в истории государственного развития России понятия: «министерство», «государственный комитет», «федеральная служба», «федеральная комиссия», «ведомство», «федеральное агентство», это родовые категории, которые отражают различные организационно-правовые формы построения специализированных центральных исполнительных органов государственной власти Российской Федерации.

«Структуру» органов исполнительной власти в Российской Федерации образуют специализированные органы исполнительной власти, которые можно выделить по критерию их видового разнообразия в пределах одной организационно-правовой формы построения системы и одной родовой принадлежности. Например, к разряду «министерство» относятся все виды специализированных органов исполнительной власти этого рода: министерство внутренних дел, министерство иностранных дел, министерство обороны, и т.д.

Таким образом, на сегодняшний день при характеристике федеральных органов исполнительной власти законодатель использует понятия как «система» и как «структура». Зачастую происходит смешение таких понятий, поскольку на законодательном уровне не дается разъяснений таких терминов. Мы пришли
к выводу о том, что система федеральных органов исполнительной власти направлена на характеристику таких органов в аспекте соподчиненния на основании разделения компетенции между ними. В результате все такие органы образуют взаимосвязанную и единую систему федеральных органов исполнительной власти. В свою очередь, структура таких органов систематизирует их на группы по организационно-правовой форме и родовой принадлежности. В связи с этим на практике важно разделять данные понятия, поскольку они не являются взаимозаменяемыми, а каждый из них наоборот более полно позволяет охарактеризовать законодательное построение федеральных органов исполнительной власти. Следует раскрыть понятия «система» и «структура» на законодательном уровне применительно к данным органам. Представляется, что это позволит еще более их упорядочить и исключить путаницу.