Правовое регулирование функционирования федеральных органов исполнительной власти

Введение. Исполнительная власть в Российской Федерации является одной из независимых и самостоятельных ветвей власти в нашей стране. Её целью является реализация задача и направлений государственной политики. А основным назначением является исполнение на практике Конституции России. Исполнительная власть осуществляется с помощью реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, в основном административного права.

Органы исполнительной власти Российской Федерации играют важную роль в обеспечении функционирования Российского государства. Как субъекты административного права, носители государственной власти, они являются составной частью единой системы исполнительной власти, ядром которой является практическая реализация задач и функций организации государственного управления.

Они действуют в соответствии со своими целями, обладают оперативной независимостью, пределы которой определяются возложенными на них обязанностями, и практикуют повседневную исполнительную и административную деятельность, связанную с организацией государственного управления в сферах экономической, социальной, культурной и административной жизни.

Нельзя сказать, что проблемы организации и функционирования органов исполнительной власти, их адаптации к новым социально-политическим, социальным и экономическим условиям остаются в стороне от внимания российских ученых и практиков.

В разное время к этой проблеме обращались такие известные отечественные юристы, конституционалисты и административные ученые, как С.А. Авакьян, Д.Н. Бахрах, В.А. Власов, А.В. Зиновьев, А. Е. Лунев, Ц. А. Ямпольская В.М. Манохин, Г.И. Петров, В.Д. Сорокин, В.П. Сальников, С.С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская, В. Е. Чиркин и другие.

Основная часть. Коллегиальный орган, руководящий единой системой исполнительной власти в России – Правительство Российской Федерации, которое является также высшим исполнительным органом государственной власти.

Конституция и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» являются нормативно-правовой основой для обеспечения деятельности Правительства РФ. В Правительство Российской Федерации входят:

• Председатель Правительства Российской Федерации, назначаемый Президентом Российской Федерации (с согласия Государственной Думы);
• заместители Председателя Правительства Российской Федерации;
• федеральные министры (по представлению Председателя Правительства Российской Федерации). [1,2]

В России существует трёхглавая система федеральных органов исполнительной власти:

• Министерства. Они в свою очередь выполняют функции  по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности;
• Федеральные службы. Эти службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности; 
• Федеральные агентства. Такие агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Состав федеральных органов исполнительной власти определен Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»:

Блок №1 − федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, деятельность которых направляется президентом.

Блок №2 − федеральные министерства, деятельность которых находится в ведении Правительства Российской Федерации.

Блок №3 −федеральные службы и федеральные агентства, деятельность которых находится в ведении Правительства Российской Федерации. [3]

Правительство Российской Федерации назначает и освобождает от должности федеральные органы, подчиненные Правительству Российской Федерации, и их заместителей, глав федеральных министров.

Федеральные органы вправе формировать региональные органы власти. Правила их организации и деятельности содержатся в Типовом регламенте о внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452.

Таким образом, федеральный орган исполнительной власти с целью осуществления его полномочий на местах, по приказу образует такие органы на определенных территориях в соответствии с утвержденной схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти.

Руководители соответствующих федеральных служб утверждают положения о деятельности территориальных органов и в них отражено следующее:

• общие правила осуществления основных полномочий, по типу контрольно-надзорных, распорядительных и  иных, а также мер государственного принуждения;
• порядок реализации федеральных планов, программ и других мероприятий;
• порядок взаимодействия с другими органами исполнительной власти и территориальными органами, а также представителями Президента в федеральных округах;
• организация роботы руководителя территориального органа. Он же и осуществляет организацию территориального органа и несет персональную ответственность за исполнение и реализацию функций, положенный на данный орган. [4]

Далее рассмотрим отрасль конституционного права, которая в своем развитии испытывает наиболее сильное влияние со стороны происходящих в обществе политических процессов.

Поправки в Конституцию Российской Федерации 2020 г. обозначили тренды на  приоритезацию конституционно-правового закрепления социальных гарантий, повышение роли законодательной ветви власти в формировании персонального состава Правительства, совершенствование единой системы публичной власти, формирование дополнительных правовых механизмов, обеспечивающих стабильное функционирование механизма государственного управления. Значительный объем конституционных поправок 2020 г. направлен именно на совершенствование организации федеральной исполнительной власти, что предоставляет возможность провести сравнительное исследование с существующими подходами, проанализировать правовые механизмы, заложенные в обновленный текст Конституции, а также выявить возможные особенности и последствия реализации предложенных норм.

Принципиальным для корректного восприятия данного исследования является четкое разграничение понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, использование которых как синонимов и  взаимозаменяющих терминов недопустимо. Указанная терминологическая разница была подчеркнута в  названии одного из ключевых актов административной реформы 2004 г. – Указе Президента России N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Таким образом, под системой федеральных органов исполнительной власти понимается по сути ее трехзвенная типология с присущими особенностями полномочий ее  звеньев и  взаимосвязей между ними (федеральное министерство – федеральное агентство – федеральная служба), а под структурой федеральных органов исполнительной власти  – перечень конкретных органов власти с учетом их подведомственности (МИД России, Минобороны России и т.д.). [3]

При последовательном рассмотрении поправок Конституции одной из первых выступает поправка п. «г» ст. 71, которой дополняется перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации вопросом организации публичной власти. Представляется, что данная поправка должна создать правовые предпосылки к совершенствованию системы публичной власти в Российской Федерации, которая будет, в том числе, включать в себя исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. [6]

Выстраивание единой системы публичной власти  – один из важнейших вопросов современного государственного управления в Российской Федерации. С  одной стороны, федеративное устройство России основывается на принципе единства государственной власти, с другой стороны, существует ряд организационно-правовых пробелов и  вольностей, которые не  позволяют в полной мере говорить о таком единстве и целостности. В части организации исполнительной власти в России особенно остро стоит вопрос отсутствия унификации систем и структур органов исполнительной власти в субъектах. Так, в одном регионе с точки зрения системы могут функционировать министерства, в другом – департаменты, в третьем – управления и  главные управления; контрольно-надзорные органы где-то называются службами, где-то инспекциями, где-то надзорами и т.п. Возникает резонный вопрос: почему на федеральном уровне получилось привести в 2004 г. систему органов исполнительной власти к единому знаменателю, создав трехзвенную систему «министерство – агентство – служба», а на региональном уровне продолжает существовать «лоскутное одеяло», которое с  каждым приходом новой управленческой команды перекраивается в поисках «лучшего организационного решения», а на самом деле – скорее в целях проведения необходимых кадровых изменений. Кроме того, регионы, утверждая разнообразные с точки зрения типологии структуры органы власти, зачастую нормативно не устанавливают различия между типами органов, т.е. возникают управления, главные управления и департаменты, а в чем между ними разница – можно только догадываться. [7]

Необоснованное разнообразие систем и структур органов исполнительной власти субъектов самым прямым образом влияет на  эффективность федеральных органов исполнительной власти, на  прохождение управленческих решений по властной вертикали. Таким образом, фокус обновленной Конституции на выстраивании системы публичной власти вселяет надежду в  политическую волю разрешения вышеназванных проблем путем либо принятия Федерального закона «Об организации публичной власти в Российской Федерации», либо, как минимум, внесения соответствующих изменений в N 184-ФЗ 1999 г., одна из задач которого как раз заключается в регулировании общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов. [5]

Заключение. Исполнительная власть в современной России реформировалась более десяти лет, и вряд ли этот процесс завершится в ближайшее время.

Социальное предназначение исполнительной власти, разнообразие управленческих функций, которые она выполняет в различных сферах государственной и общественной жизни, объективно применяют эти концепции в ту или иную сторону, подчеркивая не только их конкретное содержание, но в то же время, подчеркивая единство предмета обсуждения − орган и его материально-правовая основа.

Практика нормативно-правового регулирования организации деятельности органов исполнительной власти, к сожалению, показывает нежелание законодателя закреплять и регламентировать более подробно данные отношения в процессуальном аспекте.

Выбор вида правового регулирования зависит от органа (субъекта), осуществляющего правовую регламентацию.

В заключение стоит отметить, что конституционные поправки 2020 г. в значительной степени изменяют логику и порядок формирования Правительства, вносят серьезные изменения в механизм сдержек и противовесов между высшими органами государственной власти. Принятие обновленной Конституции создаст предпосылки для инициации процедуры формирования Правительства Российской Федерации, основанной уже на новых принципах и конституционно-правовых подходах.