Анализ нормативно-правовой базы регулирования туристической деятельности в РФ

Оказание туристских услуг – это предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско-правовых договоров [4, с. 62].

Под правовым регулированием туристической деятельности понимают систему мероприятий, которые направлены на формирование, популяризацию и реализацию особого туристского продукта. Эта деятельность осуществляется на основании специальной лицензии, которая выдается юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям.

Выражением правового регулирования туризма является государственный контроль над выполнением обязательных юридических норм и правил, закрепленных на законодательном уровне. Контроль также проявляется в установлении легитимности туристической деятельности, защите прав потребителей услуг. Предмет регулирования – это своего рода общественные отношения, которые развиваются в результате планирования, подготовки, организации и совершения путешествия и оказания определенного вида услуг.

Главная цель правового регулирования туризма состоит в укреплении позиций законности и правопорядка на рынке. Деятельность специалистов, трудящихся в данной области, также охватывает:

создание условий для безопасного отдыха граждан и обеспечения сохранности их имущества;

выработку мер по охране окружающей среды;

сохранении духовных и материальных общественных ценностей;

защиту прав и интересов туристов и других участников туристической индустрии;

обеспечение контроля над соблюдением применения действующих законодательных и правовых норм;

разработку нормативных актов организационного и экономического характера, которые необходимы для нормального функционирования туристической деятельности.

Большинство норм Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации” регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско-правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации, равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности [3].

Главный орган, регулирующий туристическую сферу, – Министерство экономического развития Российской Федерации с образованием в составе Минэкономразвития дополнительно 2 департаментов органом государственного контроля в области туризма  вместо упраздненного 20 октября 2022 года Федерального агентства по туризму РФ. Также в работе задействованы Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности и другие организации.

Правовые основы туристической деятельности закреплены в государственных документах:

1. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24.11.1996 N 132-ФЗ
2. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 04.08.2023) "О защите прав потребителей"
3. Указ Президента РФ от 20.10.2022 N 759 "О некоторых вопросах государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности"
4. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 “О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года”
5. Постановление Правительства РФ от 7 мая 2009 г. N 397 "О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки" (с изменениями и дополнениями)
6. Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 г. N 335 "Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы" (с изменениями и дополнениями)
7.  Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2020 года «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта»  
8. Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года
9.  «Правила страхования (стандартные) гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта»;

Тенденции, происходящие в экономиках многих государств, свидетельствуют о стремительном росте роли туризма в развитии этих стран, а также постоянном увеличении доли поступлений от туристической отрасли в государственную казну. Это обусловлено динамичностью, высокой доходностью и большим положительным социально-экономическим и культурным влиянием туризма на развитие этих стран. Это представляет интерес для органов государственной власти, определяющих направления развития и методы стимулирования секторов экономики [5].

Определяя основные направления повышения экономической эффективности туризма на национальном уровне, важно определить ведущую роль государственных органов и учреждений. Их активное участие находит отражение в разработке общепринятой национальной стратегии развития индустрии туризма. Такие долгосрочные программы реализуются практически во всех развитых странах.

Туристический продукт - это сложный результат разнообразных, но синхронизированных во времени и пространстве действий подрядчиков, работающих в сфере туризма и промышленности.

В связи с этим государственным органам власти необходимо внедрить эффективные механизмы интеграции и координации отраслей, связанных с туризмом: транспорта, строительства, торговли, телекоммуникаций, сельского хозяйства, окружающей среды и других. Ограничение юридических и бюрократических формальностей стимулирует развитие туристических предприятий. Налоговые льготы и долгосрочные кредиты под низкие проценты облегчают деятельность туристических компаний.

Государство может стимулировать и финансово поддерживать развитие туризма в новых туристических районах. Вмешательство государства в налоговую и фискальную политику через долгосрочное поддержание низкой и стабильной процентной ставки благоприятно сказывается на инвестициях в отрасль, что положительно сказывается на ее экономической эффективности. Проведенные исследования и их внедрение в практику туристической отрасли России способствовали определенным позитивным изменениям, в частности, несколько усовершенствованная система управления сферой туризма, повышенная эффективности работы туристических комплексов, определена роль рекламы в деятельности туристических предприятий, начала интенсивно развиваться система профессионального туристического образования [6].

Однако существует еще множество нерешенных проблем, прежде всего, в сфере регулирования.

Говоря о правовом регулировании в сфере туризма следует рассматривать не только отношения производитель-потребитель, но и правоотношения между партнерами, предоставляющими услуги. Как показывает практика, потребители плохо ознакомлены с тем, как вообще работают турагенты и туроператоры и в чем смысл их сотрудничества. Турагент является, по сути, продавцом, посредником, в то время как туроператор формирует весь комплекс услуг для путешественников — организовывает доставку к месту отдыха, проживание, трансфер, экскурсии, питание и прочее, устанавливает цены. Проще говоря, туроператор создает продукт и назначает цену, а турагент продает. Актуальным является вопрос о том, кому из них потребителю следует предъявлять претензии, так как статус турагента законодательно не определен и уровень ответственности не ясен. Если учесть, что туроператор является производителем туристского продукта, то можно утверждать, что почти всегда ответственность ложится именно на туроператора. Но стоит учитывать, что одна из основных функций турагента — предоставление достоверной информации о туристическом продукте. [10] Подобные неясности затрудняет разрешение конфликтов в суде. Обычно нюансы прописываются в договоре, но, как было отмечено раннее, нарушение договорных обязательств происходит не редко.

Экономически сотрудничество турагентств и туроператоров выгодно и тем, и другим. Правовой статус сотрудничающих оператора и агента закрепляется в агентском договоре [2]. Тем не менее, как и в случае с договорами туристов с туристскими компаниями, одна из сторон может нарушить договор, недобросовестно подойти к выполнению своей работы. К нарушениям со стороны турагенств относится ненадлежащее оформления документов, не предоставление достоверной информации о туристском продукте, несвоевременное перечисление денежных средств туроператору, а также часты всевозможные случаи мошенничества5. Туроператорам часто вменяются в вину любые ошибки турагентства, даже подтвержденные документально. Таким образом, в ошибках турагентства могут обвинить туроператора, а ошибки туроператора негативно отражаются на репутации турагенства.

Исходя из вышесказанного, следует подвести итог, сказав о том, что главной проблемой существующей системы государственного регулирования и контроля в сфере туризма является несовершенство законодательства в этой сфере. Поскольку это существенно влияет на создание отечественного рынка туристических услуг, решение определенных проблем на современном этапе требует необходимых исследований и разработки конкретных предложений [9].

Совершенствование нормативно-правового регулирования туристской деятельности носит межотраслевой характер и направлено на широкий круг участников. В целях приведения отраслевого регулирования к принципам структурного упрощения, актуальности, однозначности и непротиворечивости требуется реализовать ряд мер, направленных на инвентаризацию, трансформацию и актуализацию нормативных правовых актов, снятие административных барьеров.

Основными направлениями совершенствования законодательства Российской Федерации являются:

актуализация Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" с учетом изменений, происходящих в туристской отрасли, в том числе в направлении усиления роли въездного и внутреннего туризма;

актуализация государственных стандартов в сфере туризма с учетом международных требований;

актуализация понятийно-терминологического аппарата в сфере туризма, законодательное закрепление определений всех видов туризма, дополнительная проработка и актуализация определения туристского продукта с учетом необходимости изменения подходов к его формированию и продвижению;

совершенствование регулирования туроператорской и турагентской деятельности, дополнительная проработка механизмов обеспечения имущественных интересов заказчиков туристских услуг;

экспертная оценка действующей и разрабатываемой органами федеральной, региональной и муниципальной власти нормативно-правовой базы в сфере туризма;

устранение дисбаланса во взаимоотношениях поставщиков и продавцов туристских услуг в части ответственности участников туристского рынка, обеспечение регулирования ответственности участников рынка с учетом необходимости соблюдения прав потребителей туристских услуг;

внесение изменений в систему обеспечения финансовой ответственности туроператоров, в том числе в систему страхования рисков, реформирование механизма обеспечения финансовых гарантий с целью повышения уровня защищенности туристов, в том числе обеспечивающих полное покрытие объема проданных туристских продуктов;

повышение ответственности туроператоров и турагентов за нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности, обеспечение применения риск-ориентированного подхода к организации государственного контроля (надзора) за туроператорами

разработка мер и норм, устанавливающих обязательную аттестацию экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и гидов-проводников и ответственность за осуществление указанной профессиональной деятельности без разрешительных документов.