ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА МИРОВЫХ СУДЕЙ

В декабре 2018 года исполнилось двадцать лет с момента подписания Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", что внесло инновации в судебную систему страны. Многие аналитики рассматривают это событие как возвращение мировой юстиции в России, указывая на то, что мировые суды были учреждены в результате Судебной реформы 1864 года и, следовательно, этот институт не является чем-то новым для российской судебной системы.

Процесс разработки и принятия данного закона занял длительный период и проходил в сложные времена, когда в стране происходили радикальные изменения в политической и общественной жизни. Уже в октябре 1991 года Верховным Советом РСФСР была утверждена Концепция судебной реформы РСФСР, которая предполагала введение мировых судей в роли судей первой инстанции. Эта инициатива предусматривала создание двух типов мировых судов: территориальных, действующих в определенных судебных участках, и специализированных (например, следственных или пенитенциарных). Компетенция территориальных мировых судей включала в себя разрешение гражданских, уголовных и административных дел. Специализированные мировые судьи, с другой стороны, должны были выполнять контрольные функции там, где нарушались права и свободы человека. Согласно Концепции судебной реформы РСФСР, мировые суды были интегрированы в федеральную судебную систему.

Также в этой концепции высказывалась идея о выборности территориальных мировых судей, которые получали бы свой мандат от избирателей. Важно отметить, что кандидатам на должность мировых судей не требовалось обязательное юридическое образование, в то время как для судей районных судов и выше это требование было жестко фиксировано как "профессиональный судья". Перспективой также было изучение вопроса о введении почетных мировых судей, которые, не получая оплату за свою работу, имели бы высшее юридическое образование и не имели бы связей с адвокатской практикой или правоохранительными органами. Эти почетные судьи предполагалось привлекать к разрешению мелких конфликтов и посредничеству между сторонами для достижения соглашений по запросу "мира".

Влияние Судебной реформы 1864 года на разработчиков Концепции судебной реформы РСФСР 1991 года столь очевидно, что оно проявляется в разных аспектах, особенно в отношении института мировых судей. Идеи, такие как избирательность мировых судей на ограниченный срок, полупрофессиональный характер мировой юстиции, введение института почетных мировых судей, а также понятия "судебный округ" и "судебный участок", - все эти элементы указывают на влияние судебных реформ во второй половине XIX века.

Исследователи выявляют, что Концепция судебной реформы РСФСР 1991 года внесла некоторую путаницу, смешивая понятия "мировой суд" и "мировой судья". Она явно подчеркивает связь участковых и почетных мировых судей с местным сообществом, которое она называет "миром" (то есть населением судебного участка), и акцентирует их функцию по содействию примирению, что свидетельствует о воздействии патриархального подхода к мировой юстиции.

Не смотря на принятие этой Концепции, политические борьбы в то время замедлили реализацию судебных реформ. В 1992 году в Конституцию РСФСР 1978 года внесли изменения, согласно которым "Мировые судьи избираются населением округа, на который распространяется их юрисдикция, сроком на пять лет". Апрель 1993 года принес изменения в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", включив в него аналогичное положение.

Институт мировых судей также рассматривался в нескольких версиях проектов Конституции Российской Федерации. В некоторых из них мировые судьи были связаны с местным самоуправлением, в других предлагалась их выборность, а в некоторых упоминание о них оставалось второстепенным.

Тем не менее, Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, упоминает о структуре судебной системы в контексте федерального конституционного закона, но без упоминания о мировых судьях.

25 марта 1994 года на III Всероссийском съезде было принято решение о "Концепции судебной реформы Российской Федерации", в которой высказывалась необходимость внедрения системы мировой юстиции. Главной целью этой системы было обеспечение более широкого доступа населения к судопроизводству с возможностью разрешения мелких споров по взаимному согласию сторон через представителей из числа местных жителей. Планировалось интегрировать мировых судей в судебные структуры субъектов Российской Федерации, и порядок их полномочий должен был быть определен соответствующим законодательством. Эти цели мировых судей также отражали влияние Судебной реформы 1864 года.

В этом же году при Президенте Российской Федерации был создан Совет по судебной реформе, который разработал и одобрил проект федерального конституционного закона "О мировых судьях в Российской Федерации".

Согласно этому закону, мировые судьи были интегрированы в судебную систему субъекта Российской Федерации и выступали как нижестоящая судебная инстанция относительно районных (городских) судов. Их компетенция охватывала уголовные дела, гражданские споры и дела об административных правонарушениях, предусмотренные федеральным законодательством. В качестве требований к кандидатам на позицию мировых судей ставились возрастные ограничения (23 года, что вступало в конфликт с Конституцией Российской Федерации) и наличие высшего образования, хотя специализация не была жестко фиксирована, что также противоречило Основному закону страны. Мировых судей предполагалось выбирать населением судебного участка, в котором они осуществляли свою деятельность. Кроме того, предполагалось возобновление съездов мировых судей для обсуждения вопросов, касающихся их работы в регионе, таких как судебная практика, организационное и финансовое обеспечение и так далее. Съезд также получал право внести предложения в законодательные органы субъекта. В разработке этого закона исследователи учитывали дореволюционный опыт.

Параллельно с разработкой федерального конституционного закона "О мировых судьях в Российской Федерации" начался процесс разработки федерального конституционного закона "О судебной системе". Проект этого закона изначально был представлен Президентом Российской Федерации и впоследствии доработан рабочей группой Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. Основные изменения, внесенные рабочей группой в отношении института мировых судей, касались более точного установления их места в судебной системе страны. В соответствии с предложенным законопроектом, мировые судьи стали частью судебных структур субъектов Российской Федерации, входящих в единую судебную систему России (ст. 4), и их выбор регулировался федеральным законом и законодательством субъектов (ст. 15).

После обсуждения законопроекта в Государственной Думе некоторые положения претерпели изменения, направленные на расширение полномочий субъектов в регулировании института мировых судей. В Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации", который вступил в силу 31 декабря 1996 года, статус мирового судьи был определен следующим образом: они включены в судебную систему субъектов Российской Федерации и являются судьями общей юрисдикции, низшими по статусу по сравнению с районными судами. Порядок наделения их полномочиями регулируется федеральным законом и законами субъектов. Создание и упразднение должностей мировых судей осуществляется на уровне законов субъектов.

Мировые судьи, в пределах своей компетенции, занимаются рассмотрением гражданских, административных и уголовных дел как суды первой инстанции. Полномочия и порядок их деятельности также регулируются федеральным законом и законами субъектов. Финансирование деятельности мировых судей осуществляется из федерального бюджета.

Таким образом, в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" был установлен уровень нормативного акта, регулирующего деятельность мировых судей, именно федеральный закон. Это соответствует их статусу как судов субъекта Российской Федерации. Однако исследователи отмечают некоторые грамматические несогласованности и противоречия в тексте закона, такие как двойное употребление союза "и" в части 2 статьи 28. Это может вызывать недоразумения относительно распределения полномочий между федеральным законом и законами субъектов в отношении полномочий мировых судей. Эти и подобные несогласованности в законодательстве о мировых судьях оставались нерешенными до настоящего времени.

В конце 1998 года вступил в силу ключевой нормативный акт, который регулировал работу мировых судей - Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации". Этот закон состоит из 12 статей, которые устанавливают основные правовые аспекты статуса мировых судей в России.

С первой статьи закона начинается основное противоречие в правовом статусе мировых судей: они считаются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, но в то же время они входят в единую судебную систему страны и исполняют свои обязанности от имени Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Включение мировых судей в судебную систему субъекта предполагает, что их деятельность регулируется как федеральным законом, так и законом субъекта Российской Федерации. Изначально существовали два аспекта совместного регулирования Федерацией и субъектами: а) вопросы, в рамках которых субъекты могли принимать решения в пределах, установленных Федерацией: создание и упразднение судебных участков, установление сроков полномочий мировых судей, выбор методов формирования корпуса мировых судей, установление языка судопроизводства и документооборота и так далее; б) вопросы, в которых субъекты могли дополнять федеральное законодательство: установление дополнительных требований к кандидатам на должность мирового судьи, предоставление дополнительных гарантий материальной поддержки и социальной защиты мировых судей, регулирование процедур обработки дел об административных правонарушениях. Однако, в результате изменений, внесенных в данный закон, вторая группа вопросов была исключена из федерального закона.

Следовательно, самостоятельное регулирование субъектов в сфере института мировых судей сводилось к установлению процедур выбора (избрания) мировых судей, созданию и правовому регулированию статуса органов, обеспечивающих деятельность мировых судей, а также к установлению структуры и штатного расписания аппарата мировых судей.

Субъекты Российской Федерации сами определяют, будут ли они принимать комплексный закон или несколько специальных актов, которые регулируют деятельность мировых судей. Среди субъектов существует две группы подходов к этому вопросу.

В большинстве субъектов были приняты два закона в соответствии с федеральным образцом: один касается мировых судей субъекта, а другой - судебных участков и должностей мировых судей в этом субъекте (например, Алтайский край, Хабаровский край, Архангельская область, Республика Крым, Дагестан, Коми, Северная Осетия, Карелия и др.).

В других субъектах были приняты и действуют комплексные акты, которые устанавливают как порядок деятельности мировых судей, так и судебные участки мировых судей (например, Забайкальский край, Приморский край, Санкт-Петербург, Тамбовская область, Удмуртская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.).

Эти законы субъектов обычно имеют схожее название (например, "О мировых судьях... (название субъекта)"), структуру и содержание, и в целом повторяют федеральный закон: они устанавливают статус мирового судьи, требования к кандидатам (часто применяют общие стандарты), компетенцию, процедуру назначения (или избрания), судебные участки, организационное обеспечение, обучение и повышение квалификации и так далее.

В большинстве случаев субъекты выбрали метод назначения (или избрания) мировых судей законодательным (представительным) органом субъекта. Сроки полномочий мировых судей в субъектах могут варьироваться: от 3 до 5 лет при первом назначении и от 5 до 10 лет при последующих. В законах субъектов более детально регулируются вопросы организационного обеспечения деятельности мировых судей, включая положения об органе, который обеспечивает работу мировых судей, а также аппарате мировых судей, размещении судебных участков и так далее. В некоторых субъектах были приняты отдельные законы, которые регулируют доступ к информации о работе мировых судей, определяют способы доступа к информации, организацию размещения информации о деятельности мировых судей, включая в сети Интернет.

Следовательно, степень самостоятельности субъектов в регулировании института мировых судей существенно сократилась по сравнению с изначальной редакцией Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации". Даже в вопросах, где субъекты имеют право принимать решения самостоятельно, чаще всего были выбраны схожие варианты правового регулирования.

Согласно статье 3, компетенция мирового судьи включает следующие категории дел:

1. Уголовные дела о преступлениях, за которые максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы, ссылаясь на часть 1 статьи 31 УПК РФ.

2. Дела о выдаче судебного приказа.

3. Дела о расторжении брака, при условии отсутствия спора о детях.

4. Споры между супругами о разделе совместно нажитого имущества при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей.

5. Семейные споры, исключая дела об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, лишении родительских прав, ограничении родительских прав, усыновлении (удочерении) детей, а также дела о признании брака недействительным.

6. Имущественные споры, за исключением дел о наследовании и споров, связанных с интеллектуальной собственностью, при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей.

7. Споры о правилах использования имущества.

8. Дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи в соответствии с КоАП РФ и законами субъектов.

Изменения в законодательство в основном направлены на сужение компетенции мировых судей и уточнение ее параметров. Исходно цена иска устанавливалась в размере минимальной оплаты труда, но позже была изменена на 100 тысяч рублей, а затем на 50 тысяч рублей.

Исключены из компетенции мировых судей сложные юридические дела, такие как лишение родительских прав, споры о детях, и признание брака недействительным. Также с мировых судей были сняты трудовые споры, за исключением дел о восстановлении на работе и разрешении коллективных трудовых споров. Кроме того, статья 3 была дополнена пунктом 1.1, который позволяет федеральному закону включать иные категории дел в компетенцию мировых судей. С 2016 года, в соответствии с изменениями в КАС РФ, мировой судья также рассматривает заявления о вынесении судебного приказа относительно требований о взыскании обязательных платежей и санкций согласно главе 11.1 КАС РФ.

Компетенция мировых судей в Российской Федерации остается подвержена изменениям и может меняться в будущем. В настоящее время находится на рассмотрении проект федерального закона, который предполагает изменения в компетенции мировых судей. Согласно этому проекту, из компетенции мировых судей могут быть исключены дела, возникающие из семейно-правовых отношений, а также споры о порядке пользования имуществом. Одновременно предлагается увеличить цену иска по имущественным спорам, возникающим в сфере защиты прав потребителей, до 100 тысяч рублей.

В последние годы также произошли изменения в финансировании и организационном обеспечении деятельности мировых судей. Были внесены поправки, устанавливающие гарантии финансового обеспечения деятельности мировых судей. При разработке бюджета субъекта сокращение финансирования мировой юстиции возможно только с согласия совета судей субъекта или конференции судей субъекта, в зависимости от величины сокращения.

Существует два вектора развития мировой юстиции в Российской Федерации. Первый предлагает радикальную автономизацию мировой юстиции, что означает полное отделение ее от федеральной юстиции во всех аспектах. Второй вектор - федерализация мировой юстиции, где функции субъектов передаются на федеральный уровень. Этот путь может аналогичен системе судов в США, где и на федеральном, и на уровне штатов существуют мировые судьи. Однако необходимо учитывать, что в США субъекты имеют гораздо большую автономию, чем субъекты Российской Федерации.

Итак, компетенция мировых судей в России подвержена изменениям, и будущее ее развития может зависеть от законодательных изменений и долгосрочных стратегических решений.