Февральская революция 1917 года: изменения в системе управления на примере Томской губернии

За последние 100 лет в мире произошло не менее 40 революций (цветные, бархатные), а также попыток свержения легитимной власти в странах бывшего СССР, Африке, Азии, Латинской Америке и на Ближнем Востоке. В 2011 – 2012 годах в России происходили события, целью которых являлись отставка правительства и президента – митинги на Болотной площади и Болотной набережной в Москве.

Технология проведения цветных революций со временем доведена до совершенства, однако основные приемы цветных революций не новы и использовались во время Февральской революции 1917 года, когда выход на демонстрации и забастовки оплачивался и имели место провокации со стороны иностранных агентов.

Россия переживает период реформирования во всех сферах (экономической, социально-политической, духовно-нравственной), в связи с чем необходимо переосмысление прошлого опыта для того, чтобы минимизировать ошибки, допущенные в 1917 году. Рассмотрение такого феномена, как революция, с позиции изменения системы управления в одной из губерний, дает понимание причинам неудачи демократического эксперимента 1917 года в России. Упразднив самодержавие, февральская революция не смогла справиться с нарастающей энергией антицарских выступлений, породив ряд новых масштабных проблем.

Вопросы организации власти всегда вызывают интерес общества. Особенно остро эти вопросы стояли в периоды революционных преобразований. В.И. Ленин говорил о том, что «коренной вопрос всякой революции есть вопрос о власти в государстве»[1]. На примере города Новониколаевска и Томской губернии в целом, автором рассмотрены изменения в системе управления, произошедшие после февральской революции 1917 года, поскольку изучение объективной картины прошлого не возможно без обращения к истории региона. Б.Г. Могильницкий отмечал, что «локальные или региональные исследования, воплощающие диалектическую связь особенного и общего, составляют важное условие» достижения исторического синтеза[2].

В 1917 году Новониколаевск входил в состав Томской губернии и имел органы местного самоуправления, которые создавались по закону 1892 года. С 1903 года Новониколаевск находился в статусе города с упрощенным городским управлением, что давало возможность избрания Собрания уполномоченных во главе с городским старостой. В ноябре 1908 года Императором утверждено Положение Совета Министров о введении в Новониколаевске городского управления в полном объёме, что значительно повышало статус города. Повышение статуса стало возможным в связи с развитием Транссибирской магистрали и притока населения в город. Новониколаевск получил право иметь Городскую думу и её руководителя – городского голову.

О том, что в период с 23.02.2017 по 27.02.1917 в стране произошла революция, Новониколаевск узнал в первых числах марта из телеграмм, опубликованных в местных газетах. Задержка произошла из-за того, что царские власти пытались не допустить победы революции в Сибири и задерживали публикацию сведений о свержении самодержавия, угрожали репрессиями, запрещали собрания и митинги, однако в обществе защитников царской власти уже не было. Новость вызвала паралич в деятельности правительственных учреждений. Вместе с тем, общественные организации, политические партии и движения активно начали формировать новую, более справедливую и правильную жизнь.

В Новониколаевске рабочая группа военно-промышленного комитета, узнав 02.03.1917 о перевороте, в 19 часов созвала экстренное совещание, которое постановило признать власть Временного правительства и выпустило воззвание к рабочим, в котором объяснялись произошедшие события и указывалось на необходимость сохранения спокойствия[3]. В тот же день, в 22 часа открылось заседание Городской думы, на которое, помимо гласных членов и управы, явились горожане. Решением заседания стало Постановление об организации комитета общественного порядка[4], состоящего из представителей всех местных общественных организаций, городского самоуправления, органов печати, офицеров и солдат.

Основная задача КОБов заключалась в оказании содействия Временному правительству, поддержании правопорядка и спокойствия на местах. Для реализации указанных задач КОБы стали подчинять себе силовые структуры и создавать органы правопорядка.

 Так, в Томске полиция в лице полицеймейстера М.П. Шеремета добровольно предоставила себя в распоряжение Томского КОБа, который предполагал сохранить полицию на время, сузив ее полномочия.

02.03.1917 в Томске под началом КОБа учреждена военная милиция, в которую вошли нижние чины запасных полков. 03.03.1917 создана студенческая милиция, на базе которой сформировалась городская милиция, которую возглавил член КОБа большевик А.Ф. Иванов[5].

Начальник местного военного гарнизона также выпустил приказ о признании Временного правительства и поддержке Томского КОБа[6], таким образом, новая власть заручилась поддержкой армии.

В сельской местности также происходило формирование КОБов. Например, на станции Болотная (в настоящее время Болотнинский район Новосибирской области) уже 03.03.2021 по инициативе правления Долговского объединения кредитных товариществ созвано совещание представителей обществ и кооперативных организаций села Болотное с участием железнодорожных служащих, чиновников, учителей и граждан села. Собрание признало власть Временного правительства, а также избрало Комитет обществ порядка[7].

Постепенно круг полномочий КОБов расширялся, они следили за порядком проведения митингов, предотвращали погромы, выявляли и пресекали  действия врагов нового строя, обеспечивали население продовольствием, боролись со спекуляцией. Томский комитет временно отменил карточную систему на хлеб, контролировал продажу мяса, запрещал оптовый вывоз продуктов из города, принимал меры по борьбе с продажей хмельных напитков, на производство которых шло зерно, а также уделяли внимание проблемам рабочих. Так, член Томского КОБа Е.В. Захаров подготовил подробную записку о положении дел на копях товарищества Мачини и Тимофеева с предложением принять меры по улучшению условий быта и труда рабочих[8].  

Параллельно созданию КОБов ликвидировались структуры прежней власти.  КОБы контролировали отстранение и аресты чиновников прежней администрации, полиции, освобождение заключенных, проведение  расследования деятельности должностных лиц администрации, организацию милиции для охраны порядка.

Наряду с КОБами продолжили существование Городские думы и их управы, с которыми комитеты находились во взаимодействии. Поскольку некоторые вопросы касались компетенции дум, члены КОБа и думы объединялись в комиссии и решали их совместно.

КОБы также находились во взаимодействии с Советами, которые зачастую направляли своих представителей в КОБы или совмещали должности в обеих структурах. Вместе с тем, при наличии условий к сосуществованию, между Советами и КОБами отсутствовало разграничение полномочий, что привело к снижению эффективности данных структур. Кроме того, КОБы не были включены в систему государственного управления. Представителями Временного правительства на местах являлись правительственные комиссары, которые наделялись правом издания постановлений, обязательных для исполнения всем населением. Временным правительством КОБы рассматривались как общественные организации, предназначенные для объединения населения. Временное правительство признало официальным органом власти лишь волостные комитеты, причем только те, которые созданы под контролем правит комиссаров, поскольку волостные и сельские правления были разогнаны крестьянами, а другая власть  отсутствовала.

В Томском губернском КОБе сотрудничали эсеры, социал-демократы большевики и меньшевики, кадеты и областники, которые совместно пытались выработать единую программу действий. КОБы выдвинулись в центр борьбы за местную власть. Томский КОБ 5 марта постановил отстранить от власти губернатора и избрал для управления губернией губернский комиссариат из трех человек в составе чиновника губернского управления А.А. Барока, помощника заведующего переселением М.А. Воскобойникова и присяжного поверенного П.В. Вологодского. С первых дней Томский КОБ принял меры к расформированию полиции и замены ее милицией, освобождению из-под надзора политических ссыльных, аресту монархистов, разоблачению провокаторов, назначил уездных комиссаров и направил комиссаров в крупные рабочие поселки.

Отсутствие правовой базы для деятельности КОБов привело к тому, что они сами определяли свои функции и задачи. Томский губернский КОБ увеличился до 165 человек, однако в числе его сотрудников находилось большое количество некомпетентных людей. А.В. Шотман отмечал, что вместе с профессорами, адвокатами, учителями в нем заседали домовладельцы, лавочники, священники, которые никакой работы не вели, а требовали постоянных отчетов и отвлекали от текущих дел[9].

Центральный аппарат понимал необходимость реформирования органов власти на местах. В Декларации Временного правительства от 03.03.1917 указывалось на проведение выборов в органы местного самоуправления,  однако структура этих органов отсутствовала.

04.03.1917 правительство приняло постановление о возложении обязанностей губернаторов и уездных исправников на председателей губернских и уездных земских управ и сохранении  на местах старого административного аппарата, а также учредило институт губернских комиссаров, полномочия которых приравнивались к полномочиям губернаторов. Задача по проведению в жизнь директив Центра возлагалась на губернских комиссаров. 12 марта комиссаром по Томской и Ениссейской губерниям назначен кадет Е.Л. Зубашев – профессор, бывший ректор Томского технологического института, член Государственного совета с 1912 года. На местах ощущалась нехватка законодательной базы, регулирующей деятельность органов местного самоуправления. Временное правительство не признавало КОБы органами власти на местах, в связи с чем Томский губернский КОБ в середине марта разработал проект создания органов местного самоуправления – губернского, уездных и городских народных собраний. 13.03.1917 издано постановление «О порядке выборов народных собраний и исполнительных комитетов», которое определяло вертикаль власти в рамках губернии с учетом принципа разделения властей. Законодательная власть сосредотачивалась в руках сельских, волостных, уездных, городских и губернского народных собраний, исполнительная – в соответствующих исполнительных комитетах. Состав исполнительного комитета определялся народным собранием, которое осуществляло контроль за его деятельностью. На исполнительный комитет возлагалось исполнение постановлений народных собраний, подготовка материалов для сессий, взаимодействие с другими народными собраниями и учреждениями, исполнение постановлений высших народных собраний и государственных правительственных учреждений, избрание должностных лиц для руководства хозяйством, взыскание сборов и налогов, организация милиции для охраны общественного порядка. Согласно постановлению, после избрания народных собраний и исполнительных комитетов, все действовавшие на местах органы власти (сельские, волостные управления и КОБы) должны передать им дела и упраздниться.

Томский губернский временный комитет разработал «Общее положение о народных собраниях и исполнительных комитетах губернии», где были отражены функции. Подготовка, организация и проведение выборов возлагались на губернский, городской, уездный и волостной комитеты общественной безопасности.

25 марта состоялось совещание членов распорядительного бюро Томского КОБа с представителями барнаульского и новониколаевского комитетов и Советов рабочих и солдатских депутатов по вопросу о проведении выборов в губернское, уездные и городские собрания. На собрании указано на необходимость формирования легитимных властных структур и незамедлительного проведения выборов для того, чтобы организовать вместо временных комитетов более авторитетные органы. Открытие народного губернского собрания назначено на 16 апреля[10].

26.04.1917 в докладе министру внутренних дел председатель Томского КОБа Б.М. Ган сообщил о положении дел в губернии, указав, что Томский временный комитет, сделался фактически губернским органом без необходимых на то полномочий от населения губернии и принял все меры к скорейшему созыву губернского народного собрания[11], однако его инициатива не нашла поддержки Центральной власти, от которой поступило указание повременить с проведением выборов в народные собрания. Кроме того, назначенный губернский комиссар Е.Л. Зубашев требовал отменить выборы в  связи с тем, что правительство России приступило к разработке положения о выборах в местное самоуправление. Не смотря на это, собрание Томского губернского КОБа посчитало, что проект о выборах в народные собрания не противоречит положениям реформы местного самоуправления, объявленной Временным правительством и постановило провести выборы в ранее установленные сроки, после чего с конца мая 1917 года развернулась избирательная кампания.

7 апреля в Новониколаевске сформирован Центральный общегородской комитет по организации выборов в городское собрание, в который вошли  представители от КОБа, Совета рабочих и военных депутатов, РСДРП, партий эсеров и республиканцев-демократов. Комитетом была детально разработана процедура проведения выборов. В день голосования избиратели на своем участке должны предъявлять ранее выданный им выданный билет и после этого выбранный список кандидатов в запечатанном конверте опускать в урну[12], а для того, чтобы избиратели не запутались, списки кандидатов  были окрашены в разные цвета, в день выборов была запрещена агитация на избирательных участках. Единый день голосования по губернии не назначался. Местным властям рекомендовано  провести выборы так, чтобы кандидаты, избранные в народное собрание, успели прибыть в Томск к 20 апреля 1917 года (окончательная дата открытия народного собрания).

В Томске выборы проводились в два этапа: гражданский (проведены 16 апреля) и военный (14-15 апреля). Большинство голосов получил список кандидатов от социалистических партий. В то время как в Новониколаевске победу одержали эсеры. В целом, выборы в Томской губернии прошли успешно. Это были первые в стране демократические выборы, проведенные на основе нормативного акта, разработанного на губернском уровне.

На открытии губернского народного собрания 20.04.1917 Томский уездный комиссар М.П. Рудаков указал депутатам на важность предстоящей им законотворческой работы: «Царь русский ушел, ушли за ним и его варварские законы. Теперь вы призваны творить законы – новые, законы местного самоуправления»[13].

В ходе работы собрания 30.04.1917 принято постановление «О народных собраниях и исполнительных комитетах в Томской губернии», которое определяло структуру власти в губернии, уточняло функции сельских, волостных, уездных и губернского самоуправления. Согласно  постановлению, обязанностями исполнительных комитетов являлись: охрана основных прав народа и каждого гражданина, охрана спокойствия и безопасности граждан, неприкосновенности их имущества, предупреждение попыток лишить народ завоеванной свободы или умалить его права на управление своими делами, четкое соблюдение избирательных прав граждан и осуществление надзора за деятельностью должностных лиц и органов власти, недопущении последними нарушений прав граждан и необоснованных арестов.

Во всех постановлениях и резолюциях губернского народного собрания четко закреплены демократические принципы. Так, в резолюции «Об инородцах» указывалось на необходимость создания органов самоуправления коренных народов Сибири и широкого развития образования. В резолюциях «По областному самоуправлению» и «Об областной думе» указывалось на то, что Россия должна быть федеративной республикой с предоставлением обширных прав регионам. Сибирь рассматривалась как часть России, но указывалось на создание местного законодательства в связи с ее самобытностью, географическими и этнографическими особенностями. Региональным законодательным органом провозглашалась Сибирская областная дума, созыв которой намечался в ближайшее будущее.

На одном из заседаний губернского народного собрания назначенный Временным правительством губернский комиссар Е.Л. Зубашев объявил об отставке, которая была поддержана участниками. В принятой резолюции указано, что в Томске отсутствует необходимость в правительственном  комиссаре.  Избрание губернского и уездных комиссаров народное собрание возложило на соответствующие исполнительные комитеты[14].  Самостоятельность в принятии решений относительно устройства власти на местах вызвало недовольство центрального аппарата, Временное правительство прекратило финансирование нужд губернии, после чего достигнуто соглашение о назначении уездных комиссаров министерством внутренних дел по согласованию с губернским народным собранием.

На последнем заседании первой сессии губернского народного собрания делегатами избран исполнительный комитет губернского народного собрания и постановлено, что КОБ, «организовав выборы в народные собрания на началах демократического строя, дал этим толчок к прекращению анархии, возникшей в момент разрушения старой власти, понимая под этой анархией как отсутствие новой власти, так и самое разнородное ее существование».  

28 мая через газету «Голос свободы» Томский КОБ сообщил о передаче полномочий Томскому губернскому исполнительному комитету, задачами которого являлось: укрепление органов народовластия, решение продовольственного вопроса, развитие образования, обеспечение населения врачебной помощью, снабжение населения средствами для улучшения обработки земли, охране труда и безопасности.

26 апреля приступило к работе Томское уездное народное собрание, которым сформированы комиссии по проверке полномочий, по конструированию комитетов, по благоустройству уезда, по продовольствию и обсеменению полей, по организации милиции и финансовая. Также собрание избрало исполнительный комитет Томского уездного народного собрания и уездный земельный комитет

7 мая приступило к работе Томское городское народное собрание, которым избран исполнительный комитет, сформированы продовольственная , финансовая и ревизионная комиссия, а также учреждены отделы: наблюдения за делопроизводством, счетоводством и казначейской частью городского самоуправления, хозяйственный, муниципальных предприятий и городского благоустройства, продовольственный, общественного призрения, общественной санитарии, врачебный, охраны наемного труда, народного образования, земельно-арендный.

Новониколаевское городское  собрание начало работу 25 апреля, а спустя 5 дней, Новониколаевский КОБ передал власть народному собранию[15].

К середине лета 1917 г в Томской губернии КОБы заменены исполнительными комитетами, на которые возлагалось исполнение решений народных собраний.

Таким образом, в Томской губернии была создана новая система органов местного самоуправления, где высшим законодательным органом были: губернское, городские и волостные народные собрания, а исполнительными –  исполнительные комитеты. В составе губернского комитета к началу августа 1917 были сформированы отделы: финансовый, статистический, страховой, просвещения, труда, строительный, продовольственный, общественного призрения и земельный.

Пока в Томской губернии самостоятельно шло формирование органов местного самоуправления, Временное правительство принято нормативный акт, регламентирующий деятельность органов местного самоуправления. Так, 15 апреля принято постановление о выборах гласных городских дум и об участковых городских управлениях.

21 мая правительством принято Временное положение о волостном земском управлении, а 17 июня Временное правительство приняло постановление о поселковом управлении и поселковых финансах. Управление создавалось для управления делами благоустройства и благосостояния в пристанских, фабрично-заводских, промысловых населенных пунктах, а также местах, имевших сельское общественное управление. Поселковые управления находились в подчинении уездного земства. Высшим органом поселкового управления являлось поселковое собрание. Исполнительным органом поселкового собрания была городская управа[16].

В циркулярах, направленных в Томск из Центра, содержались указания на необходимость незамедлительного принятия мер к приведению органов местного самоуправления в соответствие с указанными постановлениями. И в июне 1917 года в губернии вновь началась активная работа по организации выборов в соответствии с постановлениями, принятыми Временным правительством.

19.06.1917 главное управление местного хозяйства МВД потребовало от Томского губернского комиссара преобразовать исполнительный комитет губернского и уездного народных собраний во временные земские управы и поручить им сбор налогов и организацию выборов земских собраний. В соответствии с распоряжением, губернская власть внесла изменения в свою структуру. Губернский исполнительный комитет разделился на отдел земской управы, ведавший делами и хозяйством губернского земства, и отдел комиссариата. В состав комиссариата вошли губернский комиссар, его помощник и инспектор милиции. По форме и структуре получилось сочетание элементов губернского и правительственного вариантов организации местного самоуправления. В связи с отсутствием сил и средств губернская власть не сумела уложиться в сроки, определенные правительством для проведения выборов. Выборы в городские думы в губернии растянулись до начала ноября, а в земства – до конца 1917 г. В указанный период возник кризис местного самоуправления, причинами которого стала неспособность местных властей справиться с накопившимися проблемами социально-экономического характера. Ухудшились связи между деревней и городом, уровень инфляции увеличился, уровень жизни опустился, росла преступность, в городах сосредоточились уголовники. В результате этого население перестало доверять властям, не исполняло требования и постановления. 

С осени 1917 в Томской губернии стало нарастать классовое противостояние. Социал-демократ В. Бархатов, анализируя причины кризиса власти, отмечал: «В широких народных массах нарастало недовольство политикой Центра. Это же недовольство переносилось и на местные органы управления и самоуправления. Творческий созидательный процесс отставал от процесса разложения и деморализации. Исчезла внутренняя дисциплина и гражданская ответственность. Недоверие проявлялось ко всему и всем. Масса перестала верить даже своим избранникам[17]. 

Подводя итог, следует сказать, что КОБы стали путем для поиска  компромисса между властью и населением. Комитеты являлись переходными структурами органов местного самоуправления, что в последствие позволило сформировать в Томской губернии легитимные органы власти, имеющие нормативно закрепленный статус и осуществляющие деятельность по принципу разделения властей.  Низкий уровень правовой культуры отразился на качеств составе органов власти, но губернскому комитету удалось не допустить массовых беспорядков и столкновений противоборствующих сил.

Кроме того, стоит отметить инициативную деятельность властей Томской губернии, которые сумели в сложное революционное время создать новые органы власти, нормативно закрепить их полномочия, организовать неоднократное проведение выборов и нормативно установить порядок их проведения.

Изучение практики становления органов местного самоуправления в Томской губернии после февральской революции помогает понять процесс формирования негосударственной формы выражения народовластия, осуществляемого определенным территориальным сообществом при самостоятельном решении населением вопросов местного значения, т.е. института гражданского общества. Этим ценна эта практика для нас как граждан России, поскольку наша страна находится в настоящее время на стадии формирования правового государства и гражданского общества.