Проблемы системы органов исполнительной власти Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Система и структура органов исполнительной власти в нашей стране за минувшие десятилетия изменялась многократно в целях вырабатывания эффективной «модели», повышения эффективности и качества организации государственного управления с помощью создания новых федеральных органов исполнительной власти, их преобразования, переименования, утверждения другой подведомственности, передачи определенных функций упраздненных федеральных органов исполнительной власти другим органам исполнительной власти.

Любая система подвержена изменениям, особенно такая гибкая и деликатная, как система органов исполнительной власти, призванная реагировать на потребности личности, общества, государства, на экономические, политические процессы, а тем более – в эпоху конфликтов и перераспределения политических блоков. По этой причине целесообразно было бы рассмотреть органы исполнительной власти как систему, проанализировать связи между ними, ведь представляется вполне очевидным, что такая система вскоре потребует переосмысления и возможно реструктуризации.

Проблема эффективности институциональных структур исполнительной власти представляется актуальной для России. Реформирование, оптимизация систем исполнительной власти уже успели превратиться во внегласную функцию государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления систематически проводятся правительственными органами.

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

На протяжении нескольких лет в Российской Федерации велась работа по формированию концептуальных основ административной реформы органов исполнительной власти. Фактический старт административной реформе исполнительной власти был дан Указом Президента Российской Федерации
от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»[1].

Под административной реформой следует понимать комплекс мероприятий по совершенствованию организации, форм и методов деятельности исполнительной власти, которые реализуются государством. Инструменты административной реформы должны быть направлены на повышение эффективности и прозрачности работы органов исполнительной власти. При формировании модели органов исполнительной власти целевой задачей является четкое разграничение функций и полномочий между ними.

Реформирование управления является не столько изменением структуры и штатов, сколько пересмотром функциональной направленности органов исполнительной власти. Иными словами, перераспределение полномочий, недопустимость их дублирования, устранение несвойственных функций – необходимый элемент административной реформы.

Для того, чтобы выявить оптимальные пути совершенствования системы органов исполнительной власти целесообразно обратиться к статусу органов ведь, проанализировав отдельные его элементы, легче выявить особенности и преимущества органов, их системные взаимосвязи между собой.

Среди элементов статуса А. Ю. Якимов выделяет именно компетенционный блок. Это и неудивительно: ведь развитие, реформирование системы органов подразумевает реструктуризацию именно компетенционной области. Именно компетенция определяет, каким образом будут реализовываться поставленные перед органом задачи.

В целом, вопрос о соотношении компетенции, функций и полномочий является довольно дискуссионным. Общепринятой, пожалуй, является точка зрения, согласно которой компетенция включает в себя весь объем полномочий, прав и обязанностей, функции подразумевают под собой направления, а полномочия – определенные права.

Главными идеями и задачами в процессе реализации административной реформы были обозначены:

1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
3. развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
4. организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
5. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Делая анализ основы исполнительной власти, следует отметить, что Конституция Российской Федерации[2] в статьях 77, 112 акцентирует такие понятия, как «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, основную значимость в учреждении и развитии которых играет Президент Российской Федерации посредством издания соответствующих указов.

Так, федеральным министерствам необходимо вырабатывать государственную политику и нормативное правовое регулирование в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности; федеральные службы – должны исполнять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также иные специальные функции, а федеральные агентства должны исполнять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.

Указ Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти»[3], подписанный в 2004 году, стал основным шагом для реформирования федеральных органов исполнительной власти.

Классификация функций изложена в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314. В первую очередь, это функция по принятию нормативных правовых актов, поскольку министерства готовят законопроекты в качестве реализации права законодательной инициативы в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации. Следующая функция – надзорная. К ней можно отнести проведение проверки соблюдения аккредитованными удостоверяющими центрами требований, установленных Федеральным законом «Об электронной подписи». Следующая функция органов исполнительной власти – управление государственным имуществом. Она включает, например, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, переданного федеральным государственным предприятиям, подведомственным Министерству. Еще одна функция ‒ функция по оказанию государственных услуг.

После «административной реформы» 2000-ых годов XX века министерства должны были осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы наделялись полномочием осуществлять контроль и надзор, а федеральные агентства – оказывать государственные услуги и управлять государственным имуществом. Однако на практике произошло определенное «смешение функций».

На практике в полной мере достичь целей административной реформы не удалось из-за частого отступления от установленных в самом базовом нормативном акте принципов и логики осуществления административной реформы. Последовавшие затем множественные указы Президента Российской Федерации стали отходить от вышеназванных принципов разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти, которые не соответствовали избранному для них виду федерального органа исполнительной власти.

Федеральные службы наделялись, к примеру, функцией оказания государственных услуг, что типично для федеральных агентств, и наоборот, на федеральные агентства возлагались контрольные и надзорные функции, что для данного вида федерального органа исполнительной власти несвойственно.

Рассмотрим функции федеральных служб и федеральных агентств, которые подведомственны правительственным министерствам. Указанные службы осуществляют функции, которые подлежит исполнять федеральным агентствам, а именно, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг. Как пример можно рассмотреть Рособрнадзор, который осуществляет методическое обеспечение проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования.

Правительственные агентства тоже не являются исключением. Например, правительственные агентства осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Так, Федеральное агентство воздушного транспорта осуществляет проведения проверок эксплуатантов, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки в соответствии с Требованиями к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, требованиям федеральных авиационных правил", утверждёнными приказом Минтранса России от 13 августа 2015 года № 246.

Таким образом, вышеуказанные примеры доказывают, что закрепление функций за правительственными министерствами, а также федеральными службами и федеральными агентствами, которые подведомственны данным министерствам, вступает в противоречие с Указом Президента Российской Федерации № 314.

Также, следует отметить, что следует указать, что наблюдается дублирование функций. Например, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет федеральный государственный пожарный надзор в лесах. В то же время, подобные функции осуществляет и МЧС России, Аналогичная ситуация наблюдается в части деятельности между функциями Федерального агентства воздушного транспорта и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), в части проведения проверок авиационных компаний.

Таким образом, наблюдается прямое нарушение положений Указа Президента Российской Федерации № 314 в связи с закреплением за правительственными органами исполнительной власти не свойственные им функций, а также дублированием функций отдельных федеральных органов исполнительной власти.

Это иллюстрирует, что утвержденная модель структуры и системы органов исполнительной власти на федеральном уровне не безупречна и имеет недостатки.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На сегодняшний момент мы сталкиваемся с ситуацией, что в указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функционал разведен, но, открывая положения о любом конкретном органе исполнительной власти, наблюдаем в перечне и контрольно-надзорную деятельность.

Тем самым, получается, что основной критерий разделения по функционалу относительно устройства органов исполнительной власти, который сегодня выделен в указах Президента Российской Федерации, фактически нерабочий.

Для улучшения ситуации необходимо разработать более точные и детальные положения, правила и регламенты, определяющие компетенции и функции каждого органа исполнительной власти. При этом, важно учитывать специфику деятельности каждого органа и налаживать эффективный обмен информацией и взаимодействие между ними. Только в таком случае модель органов исполнительной власти будет работать эффективно, и способствовать достижению целей государственной политики.