Понятие и виды актов управления

На протяжении длительного времени, в российской правовой системе нормативно-правовой акт являлся едва ли не единственным источником права. В настоящее время нормативно-правовой акт играет ведущую роль среди всех иных источников права.

Правовой акт является основным источником современного  российского права. Наибольшая доля правового регулирования осуществляется при помощи нормативно-правовых актов.

Правовой акт управления (административно-правовой акт) является разновидностью правового акта. Интересен тот факт, что в действующем законодательстве нет четкой формулировки правового акта, соответственно и отсутствует понятие административно-правового акта.

Административно-правовой акт, он же правовой акт управления призван регулировать отношения в административной сфере. С одной стороны, в административно-правовом акте, заложено то начало, которое упорядочивает административно-правовые отношения, с другой стороны, административно-правовой акт способствует развитию, динамике административно-правовых отношений.

Правовой акт управления служит выражением правовой формой субъектов государственного управления. В  российской правовой литературе можно встретить такие понятия как «правовой акт управления»^[1], «акт государственной администрации»^[2].  Наряду с перечисленными понятиями встречаются и такие как «юридический акт в административном управлении», «административный акт». Большое количество используемых выражений создает неверное уяснение смысла и сущности административно-правового акта. Однако, большинство ученых, говорят об одних и тех же признаках административно-правовых актов, несмотря на использование различных наименований. 

Таким образом, данные понятия носят тождественный характер с понятием «административно-правовой акт» и «правовой акт управления».

Институт административно-правового акта занимает центральное место в теории административного права. Это обусловлено тем, что в рамках административно-правового акта реализуются важные функции государственного управления.

Правовые акты управления издаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, в отдельных случаях они также они могут приниматься другими государственными органами.

 Если речь идет о правовых актах управления, издаваемых иными органами законодательной и судебной власти, их правовые акты управления касаются обычно вопросов функционирования самих органов.

Таким образом, акт управления можно трактовать как управленческое решение, принятое уполномоченным субъектом, в области решения задач и реализации функций исполнительной власти и государственного управления.

Данные акты могут иметь форму приказов, распоряжений, регламентов и т.д. Это могут быть и акты руководителей органов законодательной, судебной власти.

В правовой литературе, посвященной административно-правовым актам, приводятся следующие его признаки:

1.Адмнитистративно-правовой акт выражает в себе управленческое решение, которое подготовлено и принято в установленном порядке;

2. Издание административно-правового акта возможно только уполномоченным на то субъектом публичного управления, в пределах компетенции, представленной ему законом;

3. Принятие административно-правового акта возможно только в одностороннем порядке, а именно специальным органом публичного управления или же должностным лицом. Те лица, в отношении которых данный акт издается, не могут каким-либо образом воздействовать на субъекта, издающего акт. При этом организации или лица, в отношении которых издан административно-правовой акт могут оспорить в суде его обоснованность и законность.

4. Административно-правовой акт – является властным волеизъявлением органа публичного управления, в котором отражены государственно-властные полномочия.

5. Административно-правовой акт устанавливает обязательные правила поведения в сфере управленческих отношений. Данный акт выражает в себе безусловное исполнение и императивный характер.

6. С помощью административно-правового акта устанавливаются границы необходимого поведения субъектов в области государственного управления.

7. Административно-правовой акт создает правовую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений или же является юридическим актом, порождающим изменение, возникновение и прекращение данных правоотношений.

8. Административно-правовой акт носит законный (подзаконный) характер. Тот факт, что административно-правовой акт подзаконен, означает, что издается субъектом исполнительной власти  согласно Конституции Российской Федерации, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний.

9. Административный акт  является разновидностью юридически значимых документов, применяемых в процессе деятельности органов управления.

10. Для административно-правового акта характерен определенный порядок принятия и форма. Для ряда актов установлена обязательная процедура подготовки.[3]

Правовые акты управления довольно разнообразны, в силу чего следует привести их классификацию.

1. По правовым свойствам, правовые акты управления могут быть следующих видов:

- нормативные, т.е. такие акты, которые содержат в себе правовые нормы. Цель их принятия – регулирование однотипных правоотношений. Данные акты рассчитаны на многократное применение.

-  индивидуальные, т. е.- такие акты, которые не содержат в себе нормы права. Цель их издания сводится к разрешению конкретного вопроса, носящего индивидуальный характер. Это один из самых распространенных видов административно-правовых актов, при помощи которых решается множество вопросов в сфере государственного управления;

- административно-правовые акты смешанного вида содержат в себе  как норму права, так и решение индивидуального вопроса. Данные акты принимаются для регулирования целого комплекса вопросов в сфере государственного управления.

2. По сроку своего действия,  административно-правовые акты могут быть следующих видов:

- срочные;

- временные;

-  с неопределенным сроком действия.^[4]

3.В зависимости от органа, который издает административно-правовой акт, можно выделить следующие виды:

 - Указы и распоряжения Президента Российской Федерации или правовые акты глав исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

- Постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции - Правительством Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации);

- Приказы - издаются, как правило, руководителями всех уровней органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных и военных органов управления. (По своему  содержанию приказ может быть как нормативным, так и индивидуальным актом).

4. В зависимости от территории своего действия, административно-правовые акты могут быть следующих видов:

- акты, действующие на всей территории нашего государства;

-акты, действующие на территории субъекта Федерации, административно - территориальной единицы (т.е. края, района, области и т.д.);

- акты, имеющие межтерриториальное действие (действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц);

5. В зависимости от характера  компетенции, административно-правовые акты могут быть:

- общего управления (издаются органами управления общей компетенции: Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и т.д.);

-  отраслевого управления (регулируют правоотношения в пределах отрасли управления и издаются министерствами, ведомствами и т.д.);

- межотраслевого управления (принимаются органами, носящими межотраслевой характер (к примеру, Министерство финансов Российской Федерации)).

По такому основанию как характер актов управления они могут быть:

- обязательные, т.е. императивные;

- рекомендательные;

- программные.

Обязательные акты управления составляют особую группу и являются решениями, носящими обязательный характер как для всей группы граждан или должностных лиц или же для всех граждан, которые подпадают под территорию действия данного акта управления, т.е. на которую распространяется компетенция исполнительного органа, издающего данный акт. К примеру, для осуществления определенных видов деятельности необходимо получении лицензии, т.е. разрешения; при приеме на государственную службу издается приказ и т. д.

Рекомендательные акты управления не обладают императивным характером. Они содержат в себе возможность поиска целесообразного варианта решения определенных задач.

К примеру, рекомендации по наиболее эффективной организации работы государственных налоговых инспекций по применению санкций за нарушения налогового законодательства.

Программные акты управления принимаются в форме решения, в которых прописана определенная программа действий. Программные акты принимаются управомоченным на то органом в строго установленном порядке. Как правило, программные акты управления содержат цели и способы его выполнения наилучшим образом, а также набор необходимых для этого средств (финансовых, технических и т.д.). Также в программных актах обязательно должны содержаться сроки их исполнения.

Тематики административно-правовых актов управления (государственных актов управления) представляет особую актуальность и требует детального анализа.

До настоящего времени понятие административно-правовой акт не имеет законодательной регламентации. Множество дискуссий оно вызывает и в теории.

Однако общепринятым в доктрине, является следующее понимание правового акта управления: как наиболее значимая форма реализации задач, целей и функций государственных органов и их должностных лиц в рамках своих полномочий.

В теории разработана классификация административно-правовых актов по таким основаниям как сфера применения, время действия, особенность правового положения субъекта правотворчества, юридическая сила.

Поскольку государственная власть не может быть реализована сама по себе, административно-правовой акт выступает важнейшей формой деятельности государственных органов.

В настоящее время, разработан законопроект «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором подробно регламентируются вопросы, касающиеся правовых актов управления.^[5]

Очевидно, что необходимость принятия подобного закона возникло уже давно, поскольку в сфере законодательного процесса накопилось большое количество вопросов, которые требуют правового разрешения.

В то время как в нашем государстве разработан проект подобного федерального закона, в Республике Казахстан данный закон принят: Закон Республики Казахстан «О правовых актах».

В Законе Республики Казахстан: «О правовых актах» регламентируются общественные отношения, которые касаются порядка разработки, принятия, регистрации, порядка введения в действия, изменения, дополнения, прекращения действия и особенностей опубликования правовых актов.^[6]

Очевидно, что принятие подобного закона в Российской Федерации устранит существующие пробелы и снимет ряд дискуссионных вопросов, не только относительно актов государственного управления, но и иных нормативно-правовых актов.