К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время, как следует из доклада заместитель министра труда РФ Алексей Вовченко за последние 10 лет число детей-сирот, находящихся в организациях, сократилось на 66% (со 106 тысяч в 2013 году до 35 тысяч в 2023 году). Общая численность детей-сирот сократилась на 24% — с 491,5 тысячи в 2013 году до 375,7 тысячи в 2023 году. Указанные данные были озвучены в ходе 95-й сессии Комитета ООН по правам ребенка.

В Российской Федерации активно продолжается реализация федерального и региональных межведомственных планов мероприятий по профилактике социального сиротства, случаи лишения родительских прав снизились на 2,2%, а отобраний детей у родителей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью сократилось на 12,6% [8].

Тем не менее, вопрос наличия большого количество детей-сирот, а также детей, оставшихся без опеки или попечения родителей по-прежнему стоит остро. В связи с чем надлежащий порядок и правовая регламентация органа государственной власти, реализующего полномочия в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних является крайне важным.

Необходимо выделить, что сама по себе охрана (защита) несовершеннолетних – это одна из базисных задач любого правового государства. На уровне государства в том числе посредством указания на это напрямую в ряде международных актов, основном законе страны, иных федеральных законах – проблему защиты прав несовершеннолетних охватывает большой объем правовых государственных институтов и структур.

Переводя указанные тезисы в плоскость отечественного права – можно говорить, что основным государственным органом, позволяющим осуществлять эффективную защиты прав несовершеннолетних в России, является орган опеки и попечительства. Указанный орган – напрямую обеспечивает и рассматривает интересы и проблемы каждого ребенка, в конкретных случаях и в совокупности.

В указанной части сразу следует выделить, что правовое положение исследуемого правового института осуществляется посредством его закрепления в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ), Семейном кодексе Российской Федерации (далее – СК РФ), а также в рамках специализированного отраслевого нормативного федерального акта - Федеральном законе от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Указав на нормативное закрепление исследуемого гражданско-правового института также важным, будет дать его определение. Для этого необходимо сослаться на статью 34 ГК РФ, которая и закрепляет определение органов опеки и попечительства. Перед тем как дать определение указанному административно-правовому органу власти следует выделить его место в структуре органов государственной власти [2]. Органы опеки и попечительства относятся к исполнительным органам власти субъекта России. Таким образом, можно выделить их подчиненность и место в вертикали исполнительной власти в государстве. Наравне с изложенным нелишним будет также отметить, что в случае, если напрямую это предусмотрено региональным или субъектовым законодательством – опека и попечительство может относиться к органам местного самоуправления. Таким образом, можно также говорить о том, что местное самоуправление включает в свою структуру органы опеки и попечительства при имеющейся субъектовой нормативной базе, позволяющей это закрепить.

Рассматривая положения норм отечественного права также не лишним будет указать на тот факт, что в рамках распределения полномочий органа субъектовой власти, а в случае соответствующей нормативной правовой базы и местного самоуправления имеет место говорить и о распределение своих полномочий на иные органы, такие как медицинские учреждения, образовательные организации различных уровней, социальные организации и иные, предусмотренные и закрепленные в нормативной правовой базе. В этой части также следует особое внимание обратить, что роли такой организации может занимать и учреждение, которое осуществляет опеку и размещение детей, которые остались без родителей, сирот.

Однако, в указанной норме имеет место некоторая правовая коллизия, которая в полной мере не соотносится с нормами отечественного семейного законодательства. Опираясь на положения статьи 121 СК РФ можно выделить, что определение и устройство детей определено напрямую в компетенцию органов опеки и попечительства и не допускается передача указанных полномочий на физические и юридические лица [3]. Из этой нормы мы видим, что только лишь должностное лицо, определенное и наделенное статусом сотрудника органа опеки и попечительства имеет право реализовывать указанные полномочия. Тем не менее, как уже было определено выше, пункт 4 статьи 6 Федерального закона «Об опеке и попечительства»[4] не содержит в себе изложенных запретов и содержит лишь размытые формулировки о передаче полномочий, что в том числе не является моментом, запрещающим органам муниципальной и региональной власти передать в том числе и указанные полномочия своими нормативными правовыми актами.

Рассмотрим подробнее положения, позволяющие раскрыть специфику исследуемой структуры органов государственной власти, осуществляющих защиту прав и законных интересов несовершеннолетних – органы опеки и попечительства.

Как уже было выше указано, рассматривая положения норм законодательства РФ существует три типовых модели, посредством которых формируется исследуемый орган власти:

- государственная модель органов опеки и попечительства;

- муниципальная модель органов опеки и попечительства;

- смешанная модель органов опеки и попечительства [9].

Раскроем каждую из них. К первой можно отнести орган опеки и попечительства, который формируется в силу нормативных правовых актов субъектового уровня напрямую в рамках субъекта Российской Федерации и все последующие органы нижестоящего звена являются подведомственными органами регионального органа опеки и попечительства. Вторая модель предполагает, что все основные полномочия в силу норм законодательства региона относятся исключительно в рамках органа местной власти, не затрагивая региональный уровень власти. Важным будет отметить, что несмотря на формальное наличие указанной модели как в законе, так и в рамках теоретико-правовой базы, в настоящее время в России указанная модель не используется. Наконец, к третьей модели можно отнести такую, при которой основные функции органов опеки и попечительства переходят к региональному уровню власти, а также ряд функций относятся к компетенциям местного уровня органов опеки и попечительства. Таким образом, можно говорить о соподчиненности региональной и местной власти в целях стабильного функционирования исследуемого правового института. Посредством межведомственного взаимодействия региональной и местной власти имеет место говорить о более эффективном способе реализации защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.

Определив изложенные правовые механизмы также необходимо выделить, что согласно основному закону страны, а также в силу отраслевого законодательства, сама по себе деятельность органов опеки и попечительства направлена в рамках ведений на уровень региональной или субъектовой власти и реализуется посредством самостоятельного финансирования ее за счет средств, распределяемых бюджетам субъектов Российской Федерации. Также отметим, что положения 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также представляет возможность помимо органов федеральной власти участвовать в рамках реализации функций и деятельности опеки и попечительства, что ранее также озвучивалось. Аналогичные положения также находят свое отражение в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации [1].

Тем не менее, в теории среди специалистов, занимающимися исследованиями в рамках изучения института опеки и попечительства не однозначна позиция относительно вопроса указанного разделения компетенций органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Как следует из тезисов А.Т. Ахметовой и Д.А. Тронягиной, можно выделить, что ими отмечается негативный подтекст в части разделения полномочий, в частности в качестве одного из негативных моментов выделяется размытие границ между полномочиями региона и власти на местах, что в том числе чревато уходом от ответственности государственных структур взамен взваливанием повышенной ответственности на органы местного самоуправления. Также среди негативных моментов выделяется пониженный уровень государственных гарантий. Так, в качестве примера автор выделяет ситуацию, при которой одно из полномочий может относиться как к местному, так и к региональному уровню власти, что за собой может повлечь последствия повторных перенаправления в разные структуры, что в большей части затянет процедуру реализации защиты прав несовершеннолетних [7].

В дополнение, также выделим, что в рамках теории и науки среди специалистов в области изучения вопроса правового регулирования органов опеки и попечительства также имеются сторонники выделения указанного органа в рамках компетенций исключительно на уровень местной власти.

В обоснование указанных доводов приводится тот факт, что как правило, на местном уровне органы муниципальной власти имеют все сведения относительно жизнедеятельности и положении как несовершеннолетних лиц, в чьих интересах как раз таки выступает изучаемый орган государственной власти, так и напрямую сведения о лицах, нарушающих права несовершеннолетних, либо же потенциальных опекунов и попечителей. В связи с чем, по мнению Т. Ахметовой и Д.А. Тронягиной, отсутствует как таковая необходимость и обоснованность передачи прав и полномочий на региональный и федеральный уровень. В связи с чем предлагается сформировать достаточную финансовую базу муниципальных образований для реализации политики государства в рамках правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства на уровне местного самоуправления.

В дополнение также нельзя не затронуть в рамках исследования вопроса правовой регламентации органа опеки и попечительства такой вопрос как относимость указанного органа власти в качестве какого-либо из субъектов правоотношений, причем тут следует также не ограничиваться рамками гражданско-правового поля. Выделанный вопрос безусловно является крайне важным, поскольку в науке существует ряд дискуссий относительно его природы и в целом природы правосубъектности исследуемого органа опеки и попечительства.

Так, погрузимся в теорию и в качестве примера возьмем отдельную позицию Чаптыковой В.Е. В основу своей позиции В.Е. Чаптыкова выделяет, что как показывает статистика, а равно нормы отечественного законодательства органы и опеки задействованы в рамках большого количества процессуальных отношений – согласование и принятие решения об эмансипации гражданина, принятие решений о проведении проверки в отношении недобросовестных родителей, участие в судебных заседаниях, где так или иначе затрагиваются права и законные интересы несовершеннолетнего, к примеру в рамках вопроса об определении порядка общения и о порядке проживания с одним из родителей и прочие. В указанном случае можно рассматривать их в качестве сторон [10].

Однако, рассматривая подробным образом указанный вопрос можно выделить, что не все является столь однозначным. Так, к примеру, отметим, что, рассматривая СК РФ органы опеки не указываются в качестве субъектов семейных правоотношений, тем не менее являются их участниками. В данной ситуации органы опеки и попечительства не реализуют непосредственно собственные права и обязанности, а способствует реализации прав субъектов семейных правоотношений, а также наложению на них ответственности. Так, указанный выше автор склоняется к позиции о том, что исследуемый орган власти не равно субъект семейных правоотношений, а является субъектом правоотношений, которые вытекают непосредственно из семейно-правовой ответственности субъектов семейных правоотношений. Таким образом, можно выделить их правовой статус в рамках семейных правоотношений.

Рассматривая же судебно-правовой статус – можно сказать однозначным что указанный орган и его статус строго определен нормами процессуального законодательства и напрямую указывается судебным органом власти в рамках их привлечения к делу по инициативе сторон или судебного органа [9].

Выделим также и такой момент, как специфика органов опеки и попечительства. Как можно проследить исходя из специфики статуса указанного органа – характер его полномочий носит властный характер, что напрямую вытекает в том числе из особенностей и его правового статуса. Так, указанные доводы напрямую содержаться в рамках разъяснений судебного органа власти. ВС РФ отмечает, что при рассмотрении дел по спорам, связанным с воспитанием детей, к участию в деле в обязательном порядке привлекается орган опеки и попечительства, который обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, либо родителя (родителей), в отношении которого (которых) поставлен вопрос об ограничении или о лишении родительских прав, а также представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора, подписанное руководителем органа опеки и попечительства. Указанные положения находят свое отражение в пункте 4 Постановления Пленума ВС РФ от 27 мая 1998 г. № 10 [5], а также дублируются положениями Постановления Пленума ВС РФ от 14 ноября 2017 г. № 44 [6].

Возвращаясь к положениям семейных правоотношений, также выделим положения статьи 121 СК РФ, которые определяют и некоторый особый статус рассматриваемого органа [3]. В выделенной норме права мы можем видеть, что в отдельных случаях сам по себе орган опеки и попечительства может выступать как опекун или попечитель несовершеннолетнего. В качестве такого рода исключений выступают момент, когда отсутствует родительское попечение. В таком случае, опека возлагается на исследуемый орган власти.

Также важным будет сказать, охватывая правовой статус органов опеки и попечительства их роль в рамках установления той самой опеки и попечительства. Поскольку согласно нормам действующего законодательства опека и попечительство осуществляется непосредственно исследуемым органом власти. Таким образом, можно говорить и о некотором административно-правовом статусе указанного органа власти.

Дополняя указанные доводы также выделим, что на органы опеки и попечительства как публичные субъекты возложена обязанность по контролю процесса осуществления опеки, защите прав несовершеннолетних, привлечения опекунов (попечителей) к имущественной ответственности. Указанные функции являются одновременно и правами и обязанностями органов опеки и попечительства.

Основные полномочия органов опеки и попечительства содержатся в рамках положений Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и определены в статье 8. Основу деятельности органов опеки и попечительства составляет реализация и принятие соответствующих актов, которые напрямую влияют и порождают обязанности и права указанного органа, отдельных лиц или организаций, органов власти [4].

Также исследуя положения вышеназванной статьи, выделим, что основой деятельности органов опеки и попечительства, о чем ранее уже было неоднократно сказано является защита прав и законных интересов несовершеннолетних лиц и лиц, являющихся ограниченно или лишенных дееспособности, а равно контроль за исполнением своих обязанностей опекунов и попечителей.

На базе изложенного необходимо выделить, что исследуя особенности правового регулирования органа опеки и попечительства следует говорить о том, что основной целью создания органов опеки и попечительства является обеспечение защиты и реализация прав несовершеннолетнего, недопущение их ущемления в течение периода взросления, становления его гражданином нашего государства, исходя из чего основными функциями указанного органа являются контрольно-надзорные функции за законными представителями, а в случае их отсутствие замещение их функций. Однако, в рамках действующего закона существуют и некоторые недочеты и правовые коллизии, пробелы, которые надлежит устранить.

Так, в частности выше уже отмечалось, что сама по себе нормативная база, закрепляющая спектр полномочий органов опеки и попечительства, содержит в себе некоторого рода правовые коллизии, которые надлежит устранить. В связи с наличием противоречий в рамках положений статьи 121 СК РФ и ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» предлагается привести нормы законодательства в соответствие и изложить в следующей редакции указанную норму следующим образом. Предлагается внести в пункт 4 статьи 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» положения об исключительных полномочиях органов опеки и попечительства, а также предусмотреть возможность в рамках межведомственного взаимодействия образовательным организациям, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, или иным организациям предоставлять в орган опеки и попечительства сведения о потенциальных опекунах или попечителях и лицах, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства.

Указанная поправка позволит, с одной стороны, привести в соответствие нормы СК РФ и Федерального закона «Об опеке и попечительстве», а также позволит разграничить круг прав и обязанностей органов опеки и попечительства и иных лиц, органов власти, учреждений, с которыми исследуемый орган власти взаимодействует в рамках осуществления своей деятельности.

В рамках изложенного крайне важным будет сделать некоторый вывод настоящего исследования. Органы опеки и попечительства не являются субъектами собственно семейных правоотношений, а являются их участниками, поскольку органы опеки и попечительства не реализуют непосредственно собственные права и обязанности, а способствуют реализации прав субъектов семейных правоотношений, а также наложению на них ответственности. Тем не менее, исследуемый орган власти также может посредством издания собственных актов порождать для себя права и обязанности. Также в силу специфики указанного органа – орган опеки и попечительства является определенным администратором и контролирующим органом соблюдения обязанностей исполнения опекунами и попечителями, а также реализации прав и законных интересов несовершеннолетних. В этой части на опеку и попечительство как орган государственной или муниципальной власти как на публичный субъект возложена обязанность по контролю процесса осуществления опеки, защите прав несовершеннолетних, привлечения опекунов (попечителей) к имущественной и иным видам ответственности. Указанные функции являются одновременно и правами и обязанностями органов опеки и попечительства, однако их появление связано не с частным правом и договором, а с административно-правовой природой этого органа.