Банковский надзор как институт финансового права: теория и практика

В современных экономико-правовых отношениях банковская система является крайне важной для поддержания стабильности во всех сферах экономической деятельности как отдельно взятых государств, так и международного сообщества. Тенденция международных финансовых рынков к интеграции, а, следовательно, возможные последующие риски во многом обуславливают необходимость в четко конкретизированном, уравновешенном и законодательно урегулированном банковском надзоре. 

Каждым государством, в зависимости от его национальных особенностей и системы государственной власти выстраивается собственная модель надзорной системы. Соответственно, она может быть выражена в принадлежности надзорных полномочий, как центральному банку страны, так и специализированным надзорным органам, либо же осуществляться в комплексе между ними. Тем не менее, следуя вначале примеру Норвегии в 1986 г., Исландии и Дании в 1988 г. все большую популярность приобретает тенденция создания единого надзорного органа, объединяющего в себе надзор за различными финансовыми рынками, следовательно - мегарегулятора. Реформа финансового надзора коснулась широкого ряда стран, включая Швецию, Великобританию, Австрию, Германию, Эстонию, Латвию, Венгрию, Мальту и большинство стран Азии. 

В Российской Федерации в соответствии со ст.56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [8] устанавливается, что органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций на территории Российской Федерации является Банк России. 

Как известно, историческое развитие Банка России прошло долгий путь на протяжении многовековой Российской истории, претерпевая многочисленные изменения, прежде чем стать мегарегулятором финансового рынка страны. 

Правовой статус, функции, принципы организации и деятельности Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г., а также Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. 

Применение Банком России государственно-правовых полномочий по осуществлению финансово-правового принуждения контролируется государством. Существует разработанная система нормативно-правовых актов, регулирующих все основополагающие аспекты работы организаций, осуществляющих применение мер финансово-правового принуждения. Эти нормативно-правовые акты наряду с регламентацией конкретных реализуемых мер и порядка их применения содержат указания о порядке предоставления отчета указанной организации перед государством о проделанной работе, систему ограничений в вопросах применения мер, а также условия и меры, по отношению к которым реализация возможна лишь после вынесения соответствующего решения судебной инстанции.

Ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости, который проявляется, прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. 

Необходимо отметить, что существующая система мер, применяемых Банком России по отношению к кредитным организациям, далека от совершенства. Для понимания ее сущности и вынесения предложений по вопросам совершенствования существующей системы следует изначально обратиться к исследованию особенностей и специфики общей системы мер финансово-правового принуждения в Российской Федерации, так как меры воздействия Банка России составляют часть представленной системы, таким образом, общие тенденции функционирования и развития финансово-правовой системы будут распространяться и на банковскую систему.

В связи с вышесказанным становится очевидна необходимость исследования комплекса его функций и полномочий для более полного и точного понимания сути и специфики банковского надзора.

Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в ст. 75 Конституции РФ, а также в ст. 1 и 2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Банковская система является одним из основополагающих звеньев существования и функционирования финансовой системы любой страны. Современные экономические отношения не представляются нам без банковской системы. Банки как элементы данной системы призваны аккумулировать, распределять и контролировать денежный поток мира в целом и того или иного государства в частности.  Большая часть платежей и физических и юридических лиц в разных размерах приходится на кредитные организации, что позволяет выстроить эффективную и быструю систему взаимодействия между контрагентами ввиду нахождения денежных масс в рамках одной отрегулированной системы. 

Столь высокая значимость банковской системы и каждого его звена для функционирования финансовой системы предполагает необходимость обеспечения стабильности и благоприятных условий его развития. Именно деятельность государства по обеспечению стабильности банковской системы является необходимой и принципиально важной во всей его экономической политике. 

Мировой финансовый кризис 2008 года показал всему миру исключительную важность исправной работы механизмов банковского контроля и надзора для реализации целей и задач всей экономики государства. Таким образом, кризис показал роль банковского надзора и крайнюю необходимость его развития.

Усиление позиции банковского надзора среди механизмов влияния на регулировку финансовых циклов говорит о необходимости его реформации, что, в свою очередь, должно начинаться с изучения и проработки теоретической базы банковского надзора – его определения, целей и принципов.

В вопросе теоретической проработки понятия банковского надзора все еще остро стоит проблема смешения понятий контроля, надзора и аудита. Если подобная ошибка встречается в научной литературе - это не проблема, но сложность, которую надо решить, однако подобная ошибка все чаще встречается нам в рамках текстов нормативных актов, что ведет к неправильному применению и толкованию отдельных норм [9]. 

Итак, «банковский надзор — вид публично-правовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. В настоящее время банковский надзор неотъемлем от современной банковской системы, и — шире — финансовой системы государства, т.е. является подсистемой финансовой системы» [6, c. 91].

Иное определение дает нам Братко А.Г. – «банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности, и используется Банком России для управления рисками в банковской системе» [3, c. 206].

Несмотря на то, что оба определения представляют нам достаточно обширный перечень признаков и принципов организации банковского надзора, перечень в своей полноте не отражает всей полноты данного термина.

Данная проблема побудила нас предложить свой вариант определения банковского надзора, который бы отражал все основные современные тенденции его развития и функционирования.

Современная финансовая и банковская система включает в себя помимо прочего органы банковского надзора, что является практикой, распространенной в большинстве стран мира. Основной целью данных органов является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков. 

Х. И. Мюллер, возглавлявший в 1990-х годах Базельский комитет по банковскому надзору, в своих работах отмечал, что «цена плохого или неадекватного надзора в рыночной экономике чрезвычайно высока, следовательно, стоит направить значительные средства на эту деятельность, даже несмотря на то, что результат качественного надзора нельзя измерить количественно, и он, поэтому, не является наглядным» [5, c. 55].

Решение таких задач, как контроль функционирования финансовых институтов и устойчивости национальной валюты повышает значимость работы банковской системы достаточно высоко, чтобы говорить об исключительной важности банковского надзора в данной системе. 

Банковский надзор выступает признанным фактором укрепления банковской системы. Следовательно, наряду со своей непосредственной задачей, то есть защитой интересов вкладчиков и иных кредиторов банков, надзор способствует решению конституционной — ключевой для Банка России — задачи обеспечения стабильности денежной единицы, а значит, и денежной системы [2, c. 17].

Исходя из вышесказанного следует, что реализация деятельности банковской системы посредством банковского надзора – это, прежде всего, вопрос, затрагивающий публичные интересы общества, а значит, государство будет стоять на страже публичного интереса. 

Ю. А. Тихомиров отмечал, понятие «публичный интерес является родовым, включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной категории во всех отраслях публичного права» [7, c. 60]. 

Публичный интерес транслирует запрос всего общества и необходимый для дальнейшего развития и существования этого государства и общества. Что является логичным применимо к банковскому надзору, так как его существование и функционирование позволяет банковской системе не просто существовать, но и стоять на страже законных прав и интересов и граждан, и кредиторов. 

Итак, согласно ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются «поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов».

Продолжая рассуждение, становится очевидным совпадение цели развития банковских надзора и сектора, а значит и их прямая зависимость руг от друга. В случае процветания, реформации и развития банковского надзора то же будет происходить и с банковским сектором, в то же время данная зависимость действует и в обратную сторону. Это означает, что в данном случае повышение уровня регламентации любого из данных явлений, а также развития практическое применение банковского надзора должно находиться в числе приоритетов финансовой политики государства, а значит, Правительство РФ и Банк России должны обратить свое пристальное внимание на реформирование именно этой области банковской системы современной Российской Федерации. 

Проанализировав тенденции и механизмы реализации банковского надзора, мы видим, что он, в первую очередь, направлен на решение в достаточной мере глобальных проблем. Причем современный банковский надзор все больше приобретает масштабы мирового экономического пласта, так как экономики всех стран связаны между собой и в достаточной мере влияют друг на друга, чтобы совместно разрешать проблемные ситуации в данной области. 

Критические ситуации в банковском секторе при этом не должны носить локального характера. Банковский надзор, как уже говорилось ранее, носит в себе публичный интерес. Это означает, что интересы отдельных лиц не представляют для него достаточной для вмешательства ценности.

Банковский надзор направлен именно на выявление кризисных ситуаций и предотвращение серьезных последствий от них. Вопросом восстановления системы занимаются иные механизмы. В основе функционирования современного банковского надзора лежать общеправовые принципы и цели. Все они, в основном, закреплены в Конституции РФ. 

Согласно ст. 2 Конституции РФ, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» [4]. Так, Конституция РФ определяет в качестве обязанности государства при осуществлении своих полномочий действовать в рамках интересов граждан, что, в свою очередь, отражается и на банковском надзоре. Это выражается в том, что банковский надзор осуществляется не только в публичных интересах, но и в интересах физических лиц. Это помогает направлять и уточнять цели банковского надзора и их реализацию.

Вмешательство государства в экономическую деятельность необходимо ограничивать, так как в ином случае произойдет ущемление прав каких-либо субъектов, что приведет к проблемам в иных сферах жизни общества. Банковская деятельность и так в любом случае является деятельностью с повышенным уровнем риска для всех субъектов отношений, поэтому принцип соразмерности помогает ограничить и уточнить механизмы реализации данной деятельности.

Стоит упомянуть, что любая деятельность, в том числе банковский надзор, не может определяться и выстраивать цели своей деятельности без системы принципов, регулирующих и направляющих ее осуществление. Изучение принципов банковского надзора является предметом масштабного изучения, однако, в рамках представленного исследования, стоит сказать об их исключительной важности для определения банковского надзора как публично-правовой деятельности Банка России в экономическом поле Российской Федерации.

Данные принципы являются фундаментом для создания надежной системы банковского надзора в государстве. Учет местных, локальных особенностей тех или иных случаев на практике позволяют больше актуализировать данные стандарты [1, c. 110]. 

Банковская система всегда была подвержена высокому уровню рисков, в связи с чем, целеполагание банковского надзора должно строиться на единой системе принципов в качестве регулятивного механизма осуществления его деятельности. 

Возвращаясь к вопросу смещения понятий и сложности определения банковского надзора как самостоятельного вида деятельности, изучив весь представленный материал, представляется, что банковский надзор в большинстве случаев представлен расширительно. Зачастую как законодатель, так и научное сообщество включает в него множество целей и функций принадлежащих иным механизмам, например, надзор за соблюдением кредитными организациями антимонопольного. законодательства. 

Стоит отметить, что банковский надзор - это развивающаяся и динамичная отрасль, как и экономика в целом, она не стоит на месте, видоизменяясь и расширяясь. Надзор отражает все основные тенденции рынка. Это означает, что органам банковского надзора необходимо быть крайне гибкими, им необходимо иметь возможность быстрого и эффективного внесения изменений в политику и практику надзора. 

Для достижения подобного результата нужно подготовить достаточно гибкую законодательную систему, однако, это долгий и трудоемкий процесс.

В существующем законодательстве в абз. 2 ст. 2 Закона о банках присутствует указание на другие федеральные законы в перечне актов регулирования банковской деятельности, что представляется безосновательным и неверным в связи с тем, что права Банка России по надзору за соблюдением кредитными организациями законодательства являются производными от прав, закрепленных в ст. 56 Закона о Банке России, в ее правовой связи с Законом о банках. Для указанной выше гибкости возможно использование других актов, однако на практике таких не существует и не может существовать из-за достаточной прямолинейности существующих норм, а также их исчерпывающего характера.

Представляется возможным и необходимым для большей простоты актуализации норм, регламентирующих банковский надзор, пересмотреть и доработать вопросы формулировки существующих норм, так как изменчивость рынка не позволяет вводить новые и новые законы, а существующие своей категоричностью усложняют процесс интеграции банковского надзора в современную экономическую реальность.

Таким образом, в ходе исследования был сделан вывод, что законодательство, регулирующее применение банковского надзора не отражает его сущности, путая с иными терминами и процессами, а некоторые излишне жестко диктуют его рамки, что создает дополнительные сложности в приведении банковского надзора в исполнение. Необходимо пересмотреть теоретическую базу понятия и целей банковского надзора для его дальнейшего активного развития и использования в банковской системе Российской Федерации.

Так, рассмотрев международный опыт, его правовой статус и основные формы осуществления банковского надзора, приходим к выводу, что являясь целостной и довольно упорядоченной системой, банковский надзор в России весьма эффективен, но, тем не менее, существует ряд факторов затрудняющих его полноценное развитие. Следовательно, необходимо принятие ряда мер, устраняющих недостатки надзорной системы и, в целом, способствующие укреплению банковской системы России. Повышение эффективности надзорной деятельности Банка России крайне важно для обеспечения соблюдения прав и законных интересов субъектов банковской деятельности России и осуществления финансово-правовой политики государства.