Банковский надзор в системе институтов финансового контроля

Изучение места банковского надзора в системе публичного финансового контроля представляется целесообразным начать с изучения понятия и сущности самой системы публичного финансового контроля. 

Итак, изначально в науке и законодательстве финансового права отсутствует устоявшееся и четкое определение финансового контроля. Законодательство демонстрирует крайне узкий подход, в то время как наука излишне широко рассматривает представленное понятие.

Е.В. Рябова утверждает, что финансовый контроль представляет собой универсальную категорию, регулируемую как публичным, так и частным правом. Сущностью финансового контроля она называет контроль над финансово-хозяйственной деятельностью объекта контроля, который при этом должен либо аккумулировать и расходовать денежные средства в публичных целях, либо использовать публичное имущество [6, c. 120]. 

Финансовый контроль является частью контроля, реализуемого государством или муниципалитетом. Данный вид контроля подразумевает наблюдение «за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов, финансовых ресурсов публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов» [4, c. 129-130].

Применение финансового контроля обусловлено наличием контрольной функции финансов как экономической категории. Поэтому, использование государством и муниципальными образованиями финансов для разрешения вопросов, входящих в их компетенцию, предполагает необходимость реализации контроля за расходованием данных средств.

Финансовый контроль является деятельностью, осуществляемой в установленном правовыми нормами порядке. Субъектами, реализующими деятельность по осуществлению финансового контроля, называются:

1. вся система органов государственной власти 
2. система органов местного самоуправления, 
3. специальные контрольные органы при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.

Н. И. Химичева обращает внимание также на деление государственного финансового контроля на уровни, то есть на федеральный и региональный уровни [4, c. 133]. 

Последнее десятилетие характеризуется значительным скачком развития и проработки законодательной базы в сфере финансового контроля.  Однако, также как и в большинстве других отраслей, законы, регламентирующие публичный финансовый контроль демонстрируют достаточно небрежное отношение законодателя к используемой терминологии. 

В рассматриваемом случае примером такого отношения служит смешение понятий изначально не равных друг другу: «контроль», «надзор» и «аудит». Даже в нормативных актах данная проблема встречается регулярно, а это, в свою очередь, ведет и к проблемам корректного использования представленных терминов в доктрине права, где ученые по примеру законодателя не задумываются над соотношением данных понятий. 

В связи с чем «эти понятия зачастую смешиваются, иногда используются в качестве взаимозаменяемых, иногда определяются через друг друга, но разделение смысла этих понятий, их внутреннего содержания, особенностей регулируемых с их помощью правоотношений не определено» [9, c. 7].

Поэтому для понимания места банковского надзора в системе публичного финансового контроля необходимо дать определение банковскому надзору и определить его цели.

Итак, «банковский надзор — вид публично-правовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. В настоящее время банковский надзор неотъемлем от современной банковской системы, и — шире — финансовой системы государства, т.е. является подсистемой финансовой системы» [5, c. 91].

Иное определение дает Братко А.Г. – «банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности, и используется Банком России для управления рисками в банковской системе» [2, c. 206].

Таким образом, данные определения соотносятся как широкое и узкое и передают нам разный набор признаков и условий понимания термина. Однако набор самих признаков в определениях хоть и верен в обоих случаях, тем не менее не является исчерпывающим. В связи с этим представляется необходимым сформулировать определение, которое более полно и точно отразит характеристики банковского надзора и поможет определить его место в публичной финансовой системе контроля.

Банковский надзор – это вид публично-правовой деятельности Банка России по реализации наблюдения за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, и по управлению рисками, нацеленной на поддержание стабильности и развития банковской системы страны в соответствие с целями и задачами Банка России.

Современная финансовая и банковская система включает в себя помимо прочего органы банковского надзора, что является практикой, распространенной в большинстве стран мира. Основной целью данных органов является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков. 

Х. И. Мюллер, возглавлявший в 1990-х годах Базельский комитет по банковскому надзору, в своих работах отмечал, что «цена плохого или неадекватного надзора в рыночной экономике чрезвычайно высока, следовательно, стоит направить значительные средства на эту деятельность, даже несмотря на то, что результат качественного надзора нельзя измерить количественно, и он поэтому не является наглядным» [3, c. 55].

В целом, вопрос реализации своей деятельности банковской системы прежде всего вопрос публичных интересов общества, а значит и публичного регулирования. Следовательно, государства в данной области прежде всего встанет на защиту публичного интереса. 

Ю. А. Тихомиров cчитал, что понятие «публичный интерес является родовым, включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной категории во всех отраслях публичного права» [8, c. 60]. 

Таким образом, банковский надзор совпадает со всеми характеристиками публичного интереса.

Итак, согласно ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются «поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов» [8].

Представляется, что повышения уровня банковского надзора должно быть одним из приоритетных направлений Правительства РФ и Банка России поскольку функционирование банковского сектора с ним неразрывно связано.

Анализируя правовой пласт и его применение на данный момент, можно прийти к выводу о том, что основной целью банковского надзора является предотвращение критических ситуаций в банковском секторе, так как надзор направлен именно на выявление кризисных ситуаций и предотвращение серьезных последствий от них. Вопросом восстановления системы занимаются иные механизмы. 

Необходимо понимать при этом то, что банковский надзор является частью именно публичного финансового контроля. Именно поэтому банковский надзор не нацелен на препятствование, например, банкротству отдельного субъекта банковской системы – отдельных кредитных организаций. В таких ситуациях куда важнее его роль в поддержании и установлении сбалансированного ограничения рисков, которое поможет предотвратить потери вкладчиков не на уровне одной единицы – кредитной организации, но в масштабах всей банковской системы. Такой рискориентированный надзор, рассмотренный выше, особое внимание уделяет вопросам идентификации и оценки рисков, прежде всего рисков, имеющих системную природу.

Возвращаясь к вопросу о смещении понятий надзора и контроля, банковский надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями законодательства РФ часто представляют расширительно. В данное понятие включают помимо реальных целей и функций, например, надзор за соблюдением кредитными организациями антимонопольного законодательства. 

С. В. Батырева отмечает, что «банковский надзор и контроль в Российской Федерации представляют собой совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора и контроля в рамках установленной компетенции и, как правило, в соответствии с открытыми (официально опубликованными) процедурными нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее кредиторов, а также клиентов» [1, c. 17].

Различие между банковским надзором и банковским контролем, с ее точки зрения, заключается в методах их осуществления. При этом методы подразделяются на дистанционный и метод осуществления проверок: первый характерен для надзора, второй — для контроля. 

Анализируя указанный подход, следует указать на его противоречивость: банковский надзор осуществляется и с помощью дистанционного надзора (анализа отчетности, иных документов и иной информации о деятельности кредитной организации и ее заемщиков, а также других лиц, включая акт проверки), и с помощью методов инспекционных проверок, и с помощью деятельности таких специальных лиц, как уполномоченные лица Банка России, назначаемые в ряд кредитных организаций в соответствии со ст. 76 Закона о Банке России.

Также хотелось бы отметить, что в ст. 2 Закона о банках присутствует указание на «другие федеральные законы», что представляется безосновательным и неверным в связи с тем, что, по нашему мнению, расширительное толкование тут достаточно неуместно. Это объясняется тем, что права Банка России по надзору за соблюдением кредитными организациями законодательства являются производными от прав, закрепленных в ст. 56 Закона о Банке России в ее правовой связи с Законом о банках.

Подводя итог, можно сказать, что в реализации и регламентации вопроса осуществления банковского надзора все еще остаются пробелы и неточности с точки зрения теории права, что в дальнейшем может существенно отразиться на качестве реализации функций банковского надзора, а значит повлияет и на функционирование всей банковской системы. Необходимо пересмотреть ряд положений, установить более четкое определение, как банковского надзора, так и публичного финансового контроля, разграничить их задачи, функции и методы для более полного понимания их не только законодателем, но и правоприменителем.