ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА НАД ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Государственный контроль и его законодательные основы становятся все более актуальными в различных областях деятельности, привлекая внимание юристов и правоохранительных органов.

Согласно Губину Е.П., контроль - это проверка и постоянное наблюдение с целью контроля и надзора [2, c. 301]. Кашапова И.А. связывает контроль с административным влиянием, процессом сдерживания, ограничения или проверки чего-либо или кого-либо [4, c. 52]. Морозов Г.Б. понимает контроль как процесс выявления отступлений от нормативных установок в управлении [6, c. 201].

Итак, из этих определений следует, что контроль представляет собой активность контролирующих субъектов, направленную на пресечение нарушений различных норм и предписаний со стороны подконтрольных объектов. Это включает в себя проведение проверок, постоянное наблюдение и другие действия.

В работе Грачёва А.А., Капочюса М.И. указаны различия в субъектах и методах контроля и надзора [1, c. 9], где государственный контроль представляется как способ поддержания законности и целесообразности в подконтрольных сферах, а государственный надзор - как способ поддержания законности в различных сферах деятельности.

Важно отметить, что современные законы не делают особой разницы между контролем и надзором. В их числе закон, включающий определение данных понятий, - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В названии и содержании этого нормативного акта (ст. 2) нет различий между контролем и надзором. Согласно этому закону, государственный контроль (надзор) для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц означает деятельность уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, направленную на выявление и пресечение правонарушений со стороны подконтрольных лиц через проведение проверок, наблюдение и другие профилактические меры.

В области государственного контроля, согласно исследованиям Гурина О.В., ключевую роль играют специально назначенные органы и их представители, которые осуществляют мониторинг за объектами, находящимися под контролем. Эта деятельность направлена на выявление любых отклонений в работе этих объектов от установленных норм и стандартов. Авторы подчеркивают, что такой контроль необходим для обеспечения эффективного функционирования системы и соблюдения заданных параметров [3, с. 78].

Кроме того, государственный надзор, включает в себя действия уполномоченных органов, которые наблюдают за объектами, не находящимися под их непосредственным контролем. Цель этого надзора заключается в выявлении нарушений законодательства, что является важным аспектом поддержания правопорядка и соблюдения норм, действующих в обществе.

Таким образом, можно сделать вывод, что государственный контроль и надзор представляют собой два взаимосвязанных процесса, которые обеспечивают не только контроль за выполнением норм, но и защиту интересов граждан. Эти механизмы позволяют выявлять проблемы на ранних стадиях и принимать необходимые меры для их устранения, что, в конечном счете, способствует стабильности и развитию общества.

Важно понимать, что эффективность государственного надзора зависит от прозрачности и доступности информации, а также от готовности государственных органов к взаимодействию с гражданами и бизнесом. Таким образом, государственный контроль и надзор – это не просто функции власти, но и важные механизмы, способствующие гармоничному развитию общества и экономики в целом. Важно отметить, что в российском законодательстве отсутствует чёткое разделение понятий «контроль» и «надзор». Отсутствие чёткого разграничения понятий «контроль» и «надзор» приводит к различным подходам в определении этих терминов с научной точки зрения.

Таблица 1.

Виды государственного контроля на доктринальном уровне

Основание классификации	Виды контроля	Авторы
По времени проведения	- Предварительный (лицензирование, аккредитация)	Ермолова О.Н.
	- Текущий (в процессе осуществления деятельности)
	- Последующий (после завершения деятельности)
По субъектам контроля	- Внутриведомственный (осуществляется внутри органа власти)	Лукьянова Д.В.
	- Вневедомственный (осуществляется независимыми органами)
По объему контрольных полномочий	- Общий (проверка соблюдения всех требований законодательства)	Масалаб А.Ф.
	- Специальный (проверка соблюдения отдельных требований)
По форме осуществления	- Документарный (проверка документов)	Савельева О.А.
	- Выездной (проверка на месте осуществления деятельности)
По характеру контрольных действий	- Предупредительный (направлен на предотвращение нарушений)	Фесько Д.С.
	- Выявительный (направлен на выявление нарушений)
	- Пресекательный (направлен на пресечение нарушений)
	- Восстановительный (направлен на восстановление нарушенных прав)

 

Важно отметить, что указанные классификации не являются исчерпывающими и могут комбинироваться в зависимости от целей исследования и специфики регулируемой сферы.

Законодательство также содержит различные классификации видов государственного контроля. В частности, Закон № 294-ФЗ выделяет следующие виды контроля [7]:

Таблица 2.

 Виды государственного контроля на законодательном уровне

Вид контроля (надзора)	Характеристика
Проверки	Основная форма контроля, осуществляемая в целях оценки соответствия деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязательным требованиям. Могут быть плановыми и внеплановыми, документарными и выездными.
Административное расследование	Комплекс мероприятий, проводимых в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для принятия решения о привлечении к административной ответственности.
Мониторинг	Систематическое наблюдение за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также за состоянием объектов контроля.

 

Кроме того, в отраслевом законодательстве закреплены особенности осуществления контроля в отдельных сферах деятельности, таких как:

• Налоговый контроль (Налоговый кодекс РФ);
• Таможенный контроль (Таможенный кодекс ЕАЭС);
• Валютный контроль (Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»);
•  Санитарно-эпидемиологический надзор (Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Государственный контроль, являясь важным инструментом обеспечения законности и правопорядка, может оказывать значительное воздействие на деятельность юридических лиц. В связи с этим, российское законодательство предусматривает ряд принципов, направленных на защиту прав и законных интересов юридических лиц при проведении контрольных мероприятий.

Основные законодательные акты, регулирующие защиту прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля:

• Конституция Российской Федерации [5];
• Закон № 294-ФЗ;
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
• Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;
• Федеральные законы, регулирующие отдельные виды государственного контроля (надзора).

Важно отметить, что Конституция РФ закрепляет основополагающие принципы, имеющие прямое отношение к защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля, а именно[5]:

• Принцип законности (ст. 15). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
• Принцип неприкосновенности частной собственности (ст. 35). Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
• Принцип судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
• Право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В заключение, необходимо подчеркнуть, что соблюдение вышеуказанных принципов является необходимым условием для обеспечения законности и справедливости при проведении государственного контроля, а также для защиты прав и законных интересов юридических лиц. Нарушение этих принципов может повлечь за собой признание результатов контрольных мероприятий недействительными и привлечение виновных должностных лиц к ответственности.

Правовое регулирование контрольных и надзорных функций территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации осуществляется на основании Положения о Главном управлении (Управлении) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденное приказом Минюста России от 29.03.2024 №89 [8].

Деятельность территориальных органов Минюста России в рамках контрольных и надзорных функций включает в себя:

1. Контроль за деятельностью некоммерческих организаций. Осуществляется контроль за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, включая законодательство о некоммерческих организациях и об иностранных агентах.

2. Надзор за адвокатурой. Территориальные органы Минюста России осуществляют надзор за соблюдением адвокатами и адвокатскими образованиями требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

3. Контроль за деятельностью нотариусов. Осуществляется контроль за исполнением нотариусами своих профессиональных обязанностей, а также за соблюдением ими законодательства о нотариате.

4. Контроль за деятельностью государственных регистраторов актов гражданского состояния. Территориальные органы Минюста России контролируют соблюдение законодательства при государственной регистрации актов гражданского состояния.

Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» устанавливает порядок государственной регистрации, учета и контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что является важной частью контрольных функций Минюста.

Таблица 3.     

Динамика количества находящихся в ЕГРЮЛ некоммерческих

организаций в РФ за 2019-2024 гг.

Организационно-правовая форма - НКО	Годы
	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Всего зарегистрировано НКО, тыс.	626	623	604	588	606	609
Темп роста к 2019 г., %	100	99,52	96,49	93,93	96,81	97,28
Юридические лица, зарегистрированные в специальном порядке (органами Министерства юстиции), тыс.	208	212	212	209	215	219
Темп роста к 2019 г., %	100	101,92	101,92	100,48	103,37	105,29

 

Контрольно-надзорная функция Министерства юстиции Российской Федерации (Минюста) за деятельностью некоммерческих организаций (НКО) направлена на обеспечение законности и соблюдение нормативных требований, предъявляемых к деятельности таких организаций. В Приморском крае, как и в других регионах России, реализация этой функции имеет свои особенности, связанные с территориальными, социально-экономическими и правовыми условиями.

Общее количество НКО демонстрирует тенденцию к снижению в первые годы рассматриваемого периода, с 626 тысяч в 2019 году до 588 тысяч в 2022 году, что соответствует относительному снижению на 6,07% по отношению к базовому 2019 году. Однако, начиная с 2023 года, наблюдается умеренный рост, достигая 609 тысяч к 2024 году. Несмотря на это, показатель 2024 года все еще не достигает уровня 2019 года, оставаясь ниже на 2,72%.

В то же время, количество юридических лиц, зарегистрированных в специальном порядке через органы Министерства юстиции, показывает иную траекторию. Начиная с 208 тысяч в 2019 году, данная категория демонстрирует стабильный рост, достигая 219 тысяч к 2024 году. Это соответствует увеличению на 5,29% по сравнению с 2019 годом. Данная тенденция указывает на возможное изменение в структуре регистрируемых НКО, где организации, требующие специальной регистрации, занимают все большую долю.

Таким образом, общая картина характеризуется сокращением общего числа НКО с одновременным увеличением числа организаций, зарегистрированных в специальном порядке. Это может свидетельствовать о структурных изменениях в секторе НКО, возможно, связанных с изменениями в законодательстве или приоритетах государственной политики в отношении некоммерческих организаций.

Таблица 4.

Динамика количества осуществленных Главным управлением

Министерства юстиции России по Приморскому краю, мер в сфере

государственного контроля деятельности некоммерческих

организаций в 2019-2024 гг.

Формы контроля НКО и меры реагирования		Годы
		2019	2020	2021	2022	2023	2024
Количество проверок	План.	39	16	551	51	37	24
	Внеплан.	3	0	5	5	4	3
Рассмотрено отчетов НКО		2229	2245	2257	2287	2342	2167
Вынесено предупреждений		926	442	472	68	26	22
Составлено протоколов		124	0	0	0	0	0
Направлено исков в суд о ликвидации		108	166	83	80	18	26
Выходы в качестве наблюдателей		26	4	9	9	11	22

 

Анализируя динамику количества мер государственного контроля, осуществленных Главным управлением Министерства юстиции России по Приморскому краю в отношении некоммерческих организаций (НКО) в период с 2019 по 2024 годы, можно выделить несколько ключевых тенденций.

Количество плановых проверок демонстрирует значительные колебания: после снижения в 2020 году (16 проверок) наблюдается стремительный рост в 2021 году (551 проверка), после чего показатель резко снижается и стабилизируется на более низком уровне в последующие годы (от 51 в 2022 году до 24 в 2024 году). Внеплановые проверки остаются относительно стабильными, колеблясь в диапазоне от 0 до 5 мероприятий в год. Рассмотрение отчетов НКО носит стабильный характер, с незначительным ростом вплоть до 2023 года (2342 отчета), включая небольшое снижение в 2024 году (2167 отчетов). Вынесение предупреждений испытывает значительное снижение: с 926 предупреждений в 2019 году число сокращается до 22 в 2024 году, что может свидетельствовать как о повышении качества деятельности НКО, так и возможных изменениях в подходах к контролю и реагированию. Зафиксировано полное прекращение составления протоколов начиная с 2020 года. Наконец, выходы в качестве наблюдателей демонстрируют тенденцию к росту с минимального значения в 2020 году (4 выхода) до 22 в 2024 году, что может указывать на увеличение участия ведомства в наблюдательных процессах без прямого вмешательства.

Реализация контрольно-надзорной функции в сфере адвокатуры представляет собой комплекс мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения адвокатами профессиональных стандартов, законодательства и этических норм. В первую очередь, контрольно-надзорная деятельность осуществляется адвокатскими палатами и квалификационными комиссиями, которые контролируют соответствие деятельности адвокатов требованиям профессиональной этики и законодательства. Они рассматривают жалобы на действия адвокатов, проводят проверки и могут принимать дисциплинарные меры в случае выявления нарушений. Кроме того, в процессе контроля оценивается качество и добросовестность оказания правовой помощи гражданам и организациям. Таким образом, контрольно-надзорная функция служит гарантией защиты прав и законных интересов доверителей и поддержанием авторитета адвокатуры в обществе.

Таблица 5.

Динамика количества адвокатов, имеющих действующий статус,

сведения, о которых внесены Главным управлением Министерства

юстиции России по Приморскому краю в реестр адвокатов в РФ

в 2019-2024 гг.

Количество	Годы
	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Находится в реестре	1237	1193	1163	1089	1069	1137
К 2019 г., %	100	96,44	94,02	88,04	86,42	91,92

 

Исходное количество адвокатов в 2019 году составило 1237 человек. В последующие годы наблюдается тенденция к снижению численности. К 2020 году количество адвокатов уменьшилось до 1193, что составляет 96.44% от уровня 2019 года. Эта тенденция продолжилась и в 2021 году, когда численность адвокатов снизилась до 1163, или 94.02% от базового показателя. Наиболее существенное снижение наблюдалось в 2022 году, когда количество адвокатов сократилось до 1089, что составляет 88.04% от уровня 2019 года. В 2023 году снижение продолжилось, хотя и менее выраженно, достигнув 1069 адвокатов (86.42% от уровня 2019 года). Однако в 2024 году наблюдается некоторое увеличение численности адвокатов до 1137, что составляет 91.92% от уровня 2019 года.

Таким образом, можно констатировать, что в период с 2019 по 2023 год наблюдалась устойчивая тенденция к сокращению численности адвокатов, зарегистрированных в Приморском крае. Однако в 2024 году зафиксирован рост, который, тем не менее, не компенсирует предыдущее снижение. Дальнейшие исследования могут быть направлены на выявление факторов, обуславливающих указанную динамику, таких как демографические изменения, миграция, изменения в законодательстве и экономические условия.

Реализация контрольно-надзорной функции в сфере нотариата представляет собой комплекс мероприятий, направленных на обеспечение законности и добросовестности в деятельности нотариусов. Эта функция включает проверку соблюдения нотариусами установленных правовых норм, контроль правильности и своевременности оформления нотариальных действий, а также надзор за сохранностью нотариальных документов и архивов. Контроль осуществляется уполномоченными государственными органами или саморегулируемыми организациями, которые имеют право проводить проверки как планово, так и по жалобам граждан и юридических лиц. В случае выявления нарушений предусмотрены меры ответственности, вплоть до аннулирования либо приостановления действия свидетельства о праве на занятие нотариальной деятельностью. Таким образом, контрольно-надзорная функция обеспечивает защиту прав и законных интересов граждан, а также поддержание высокого уровня доверия к нотариату как институту.

Проанализируем динамику количества нотариальных округов и нотариусов, занимающихся частной практикой, сведения о которых внесены Управлением Министерства юстиции России по Приморскому краю в реестр нотариусов в 2019-2024 гг.

Таблица 6.

Динамика количества нотариальных округов и нотариусов,

занимающихся частной практикой, сведения о которых внесены

Главным управлением Министерства юстиции России по

Приморскому краю в реестр нотариусов в 2019-2024 гг.

Количество	Годы
	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Количество нотариальных округов	34	34	34	34	34	34
Учреждено должностей нотариусов	113	113	113	113	113	113
Фактически осуществляют деятельность	113	111	108	112	112	112

 

В период с 2019 по 2024 годы на территории Приморского края наблюдается стабильность в структуре нотариальной деятельности, что выражается в неизменном количестве нотариальных округов, зафиксированном на уровне 34. Аналогично, общее количество учрежденных должностей нотариусов также остается постоянным и составляет 113 единиц.

Несмотря на статичность этих показателей, анализ фактического количества нотариусов, осуществляющих деятельность, выявляет определенную динамику. В 2019 году все учрежденные должности были заняты, однако в 2020 году наблюдается незначительное снижение до 111 нотариусов. Эта тенденция продолжается и в 2021 году, когда количество практикующих нотариусов снижается до 108.

Начиная с 2022 года, ситуация стабилизируется, и наблюдается постепенное восстановление численности нотариусов, осуществляющих деятельность. В 2022 году их количество возрастает до 112 и остается на этом уровне в 2023 и 2024 годах.

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на стабильное количество нотариальных округов и учрежденных должностей, фактическая численность практикующих нотариусов претерпевала незначительные колебания в рассматриваемый период, что может быть обусловлено различными факторами, такими как выход нотариусов на пенсию, временная нетрудоспособность или иные причины. Важно отметить, что, начиная с 2022 года, наблюдается тенденция к стабилизации и возвращению к исходным показателям.

Рассмотрим меры принимаемые Управлением Министерства юстиции России по Приморскому краю и нотариальной палатой Приморского края по укомплектованию вакансий должностей нотариусов, занимающихся частной практикой в 2019-2024 гг.

Таблица 7.

Динамика проведенных Главным управлением Министерства

юстиции России по Приморскому краю проверок частных нотариусов

и мер реагирования по их итогам в 2019-2024 гг.

Количество	Годы
	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Проведено плановых проверок нотариусов	31	16	46	0	32	16
Проведено внеплановых проверок нотариусов	0	0	0	0	0	0
По итогам проверок нотариальной палатой привлечено нотариусов к дисциплинарной ответственности	1	1	3	0	1	2

 

В период с 2019 по 2024 годы Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю осуществлялся контроль за деятельностью частных нотариусов посредством проведения плановых и внеплановых проверок. Анализ представленных данных свидетельствует о волнообразном характере контрольной деятельности в отношении нотариата.

В 2019 году было проведено 31 плановая проверка, в 2020 году их количество сократилось до 16, в 2021 году наблюдался существенный рост до 46 проверок. В 2022 году плановые проверки не проводились, однако в 2023 году их возобновили в количестве 32, а в 2024 году количество проведенных плановых проверок вновь составило 16. Важно отметить, что внеплановые проверки в рассматриваемый период не проводились.

Реагирование на выявленные в ходе проверок нарушения выражалось в привлечении нотариусов к дисциплинарной ответственности нотариальной палатой. В 2019 и 2020 годах по итогам проверок к дисциплинарной ответственности был привлечен 1 нотариус, в 2021 году – 3 нотариуса. В 2022 году, в связи с отсутствием проверок, привлечение к ответственности не осуществлялось. В 2023 году к дисциплинарной ответственности был привлечен 1 нотариус, а в 2024 году – 2 нотариуса.

Таким образом, прослеживается непостоянство в объеме контрольных мероприятий, проводимых Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю в отношении частных нотариусов, и, как следствие, во влиянии этих мероприятий на привлечение нотариусов к дисциплинарной ответственности. Нулевые показатели по внеплановым проверкам на протяжении всего исследуемого периода могут свидетельствовать о стабильной ситуации в нотариальной деятельности региона, либо о недостаточной эффективности системы выявления оснований для проведения внеплановых проверок.

В результате проведенного исследования, можно сформулировать следующие выводы:

1) Государственный контроль представляет собой комплексное понятие, которое включает в себя не только сам контроль, но и элементы государственного надзора. Характерные признаки: уникальность его содержания, широкий масштаб действий, а также властный характер осуществления, системный подход, процессуальная направленность, постоянство и возможность негативных последствий для объектов контроля.

2) Государственный контроль охватывает работу контрольных органов, которые сосредоточены на предотвращении, выявлении и пресечении нарушений обязательных требований. Эти органы действуют в рамках своих полномочий, осуществляя профилактические меры, направленные на соблюдение норм и правил. Государственный контроль можно классифицировать по критериям: типа предпринимательской деятельности, времени его проведения. типа проверяемого требования.

3) Основополагающими принципами обеспечения защиты юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) являются приоритетный уведомительный порядок начала осуществления различных видов предпринимательской деятельности; предположение о добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; прозрачность и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, производство проверок в соответствии с полномочиями государственного контроля (надзора); запрещение проведения несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок; недопустимо требование получения юридическими лицами, заключений и прочих документов от органов государственной власти для начала предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами,.

4) Правовое регулирование контрольных и надзорных функций территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации характеризуется рядом особенностей, обусловленных спецификой их деятельности и положением в системе государственного управления.