Понятие и особенности положения органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации[1] провозглашает местное самоуправление как основу конституционного строя нашего государства и закрепляет положение об обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12). Вместе с тем органы местного самоуправления и органы государственной власти образуют единую систему публичной власти, основанной на принципе народовластия, и как элементы этой системы, тесно взаимодействуют между собой.

Правовое положение органов местного самоуправления характеризуется следующими положениями.

Во-первых, организационной обособленностью органов местного самоуправления. Эта организационная обособленность закреплена на конституционном уровне и подкрепляется собственной компетенцией органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[2] в главе 3 закрепляет вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления.

Во-вторых, органы местного самоуправления в муниципальных образованиях различных уровней не подчинены между собой. Такой, органы сельских и городских поселений, расположенных на территории муниципального района, не подчиняются органам муниципального района, между ними нет признаков субординации и они не образуют иерархичную систему.

В-третьих, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой при решении общих задач. Органам государственной власти предоставлено право передавать отдельные государственные полномочия органам местного самоуправления в целях наиболее эффективного осуществления целей и задач, поставленных перед государством.

В-четвертых, организационная обособленность органов местного самоуправления выражается в том, что они самостоятельно выбирают формы и методы решения вопросов местного значения и реализации своих полномочий. Решение вопросов местного значения базируется на финансовых и материальных ресурсах, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления.

В-пятых, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций с учетом требований федерального законодательства. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обязательно в муниципальном образовании должны быть сформированы представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация. В малочисленных сельских поселениях, в которых численность населения, обладающего активным избирательным правом, не превышает ста человек, полномочия представительного органа исполняет сход граждан.

Особенностью органов местного самоуправления также является то, что они формируются населением муниципального образования путем голосования на муниципальных выборах или другими органами местного самоуправления, предусмотрены в уставе соответствующего муниципального образования и наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Основное место в системе органов местного самоуправления любого муниципального образования отводится представительному органу, так как осуществляет представительские функции в отношении населения муниципального образования, в связи с формированием из депутатов, избранных населением на муниципальных выборах.

Особое положение выборных органов имеет конституционный характер, так как именно в ст. 130 Конституции закреплен принцип осуществления местного самоуправления посредством выборных и иных органов.

Выборность свойственна и главе муниципального образования, однако отнесение его к органам местного самоуправления представляется спорным. Целесообразно отнести главу муниципального образования к выборным должностным лицам муниципального образования, так как он является конкретным гражданином, исполняющим должностные обязанности высшего должностного лица муниципального образования.

Важную роль в реализации местного самоуправления играет и местная администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным постоянно действующим органом местного самоуправления. Местная администрация является «стержнем» осуществления местного самоуправления в любом муниципальном образовании.

Конституционная реформа 2020 года закрепила на конституционном уровне предусмотренную ранее на законодательном уровне возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. Часть 1.1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет право органов государственной власти участвовать в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, а также в формировании органов местного самоуправления на тех условиях, которые установлены федеральным законом.

Такое положение в некоторой степени ставит под сомнение организационную обособленность органов местного самоуправления, так как допускает организационное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Также это противоречит основному признаку органа местного самоуправления – формирование населением муниципального образования или другими органами местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ отметил, что органы государственной власти при участии в формировании органов местного самоуправления не имеют решающего влияния на этот процесс[3]. Вместе с тем, в соответствии с ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» половина членов конкурсной комиссии, осуществляющей конкурс по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования в городском округе, муниципальном округе, муниципальном районе, назначается высшим должностным лицом субъекта РФ, что не исключает решающего влияния на итог избрания на должность главы муниципального образования.

Также, согласно ч. 6.1 ст. 36 указанного закона полномочия главы муниципального района, муниципального округа, городского округа могут быть прекращены в связи с устратой доверия Президента РФ в установленных законом случаях.

Все эти изменения, вносимые в законодательство о местном самоуправлении в последние годы, свидетельствуют о все большем встраивании органов местного самоуправления в систему органов публичной власти, об усилении контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

С одной стороны, это нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления, его обособленности от системы органов государственной власти. Но с другой стороны, такие изменения обусловлены объективными обстоятельствами, так как органы и должностные лица местного самоуправления не могут осуществлять свои полномочия вразрез с целями и задачами, стоящими перед государством в целом.