ЛОББИЗМ: ЕСТЕСТВЕННАЯ ЗАКОНОМЕРНОСТЬ ИЛИ УГРОЗА?

Мы часто слышим на телевидении в словах государственных и общественных деятелей, такие слова, как «лоббизм», «лоббисты» и «лоббирование», но что это такое и зачем нужно до конца не понимаем, а следует в этом разобраться, так как эти понятия не «пустой звук» или модные иностранные слова для красоты речи. Некоторые исследователи говорят о лобби, как об еще одной палате парламента или дополнительной ветви власти, так как лоббистская деятельность очень сильно воздействует на общественные отношения и государство в целом, следовательно, имеет реальную политическую власть и может влиять на ход событий в мире.

В «Профессиональном словаре лоббистской деятельности» П. А. Толстого есть определение лоббизма, которое хорошо отражает его суть: «Лоббизм — институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения» [11].

Существуют и другие трактовки этого политико-правового явления, например К. К. Киселев, который является профессором Уральского федерального университета, думает, что лоббизм — это некая важная система взаимосвязи государства и общества. По его мнению, основанием для появления лоббистской деятельности является общественно оформленный интерес в структуре социума. [1, с. 67].

Следуя логике, «лоббирование» — это установление связи и ведение переговоров с должностным лицом от имени другой стороны с целью повлиять на его решение, а «лоббисты» — люди, которые занимаются лоббистской деятельностью.

Если поддаться в этимологию термина «лоббизм», то мы узнаем, что оно произошло от английского слова «лобби», что обозначает первый, чаще проходной этаж многоэтажных строений, то есть коридор, что кажется очень символично, ведь, когда мы налаживаем с кем-то связь, то мы создаем «коридор», по которому, если пройти, можно достигнуть желаемого. Также у «лобби» есть второе значение, которое несет иносказательный характер: так принято говорить о группе людей, которые отстаивают определенные интересы в каких-либо организациях [4].

Изучив истоки термина «лоббизм», мы узнали, что он уже был в Англии в далеком XVII веке, только существовал в несколько другой форме. Все происходило намного проще, чем сейчас, после заседаний члены парламента выходили в коридор, там их встречали люди, которые были заинтересованы в разных сделках с властными лицами. Вот здесь и становится понятно, откуда произошло слово.

В более современном политическом значении лоббизм появится в конце 20-х годов XIX века в Америке. В это время там был президентом У. Грант, который любил отдыхать со своей командой помощников в лобби отеля Willard. Об этом сразу же прознали различные бизнесмены, предприниматели и другие просящие, которые начали приходить в гостиницу и в непринужденной обстановке обсуждать что-либо и переговариваться с властями. Они просили защиты и пособничества в их делах, хотели заручиться поддержкой должностных государственных лиц и как-то влиять на законодательный процесс государства и это все, конечно, было не бесплатно [5].

Вначале такую деятельность США осудили другие страны, так как это выглядело, как «покупка» законов, но вскоре термин «лоббизм» позаимствовало большинство развитых государств. Поэтому просителей стало больше, они уже были по всему миру, стали объединятся в группы в зависимости от интересов.

Мы заметили тенденцию, что у людей лоббизм часто ассоциируется с коррумпированными махинациями, мошенничеством и разнообразными преступными схемами, а лоббисты выступают, как очень богатые люди в дорогих костюмах и с кейсами, в которых лежат миллионы. Но на самом деле, коррупция препятствует истинному лоббизму, и настоящие профессионалы в своем деле работают легально и открыто. Лоббизм — это работа, требующая много высококвалифицированных навыков, и лоббисты — не мошенники и взяточники [14].

Следовательно, лоббист является неким проводником между бизнесменами и государственными органами власти, он знает, что нужно обеим сторонам таких отношений и умело находит пути решения, чтобы все остались довольными. Слова М. Ходорковского, что «интересы бизнеса должны быть представлены как общественности, так и органам власти», полностью совпадают с приведенными доводами.

Если обратиться к практике лоббизма в США и ЕС, то можно увидеть, что такая деятельность там совершенно легальна, основные функции лоббиста — представление и отстаивание интересов своих клиентов. Это все прописано в НПА. В США в Lobbying Disclosure Act 1995 года, в ЕС – в European Transparency Initiative 2007 года. Помимо всего этого, важным моментом выступает то, что лоббист там — это профессия. В США около 15 тысяч легальных лоббистов, то есть зарегистрированных при конгрессе. Оборот рынка лоббистской деятельности образует три миллиард долларов в год. Все лоббисты должны в обязательном порядке отчитываться о своих доходах и расходах [13, с. 309–311].

И если уж мы начали говорить про США и ЕС, то можно сказать, что влияние лоббизма как политического института значительно увеличилось в последнее время за рубежом. Особенно видно это в США, закон о лоббизме там еще был принят в 1946 году. Это полноценный закон, который раскрывает требования к профессии лоббиста.

Конечно, у этого закона были и свои недостатки, поэтому в 1995 году приняли новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности». Его высоко оценили президент Клинтон и американские юристы, и это неспроста, там был призыв к открытому лоббизму, который был представлен тем, что лоббисты получают определенную заработную плату за свои услуги, ничего не должно быть скрыто. Когда закон был только опубликован, числилось 6550 легальных специалистов, на данный момент их количество возросло до 56000, тем самым теневого лоббизма стало меньше, при этом улучшилась система отслеживания фальсифицированных лоббистских кампаний методикой штрафов [6].

Лоббизм в Европе практически ничем не отличается от политической модели Америки. Самым важным документом является «Межинституциональное соглашение Еврокомиссии и Европарламента о едином реестре прозрачности» от 2011 года, на его основе образовалась база лоббистов.

Например, в Германии хоть и нет закона о лоббизме, но лоббистская деятельность регулируется с помощью «Основного закона для Федеративной Республики Германия», «Кодекса поведения члена Бундестага», подзаконного акта «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» и другими НПА. В Германии можно организовывать общественные слушания, на которых присутствуют члены групповых союзов, которые заинтересованы в сотрудничестве со властью. Самое интересное то, что большое преимущество приобретают зарегистрированные лоббисты, так как депутат во время данного мероприятия обращается только к ним. Именно из-за этого теневой лоббизм здесь особо не поможет, ведь без регистрации лоббисты не смогут донести интересы своих клиентов до представителей власти.

Во всех странах процесс развития лоббизма проходит по-разному, но стоит заметить, что во многих странах до сих пор идет детализация в НПА по поводу лоббистской деятельности, а где-то закладываются еще только ее основы. Интересно и то, что в большинстве стран Европейского союза изначально правовое регулирование носило диспозитивный характер, во многих аспектах этой деятельности был самоконтроль, но сейчас в отношении лоббистов значительно ужесточили регулирование. Например, в ЕС есть инициативы о появлении обязательного реестра специалистов в этой деятельности. Если мы обратимся к таким странам, как Польша и Литва, то увидим, что дела у них с лоббистской деятельностью идут не очень хорошо, так как там сразу были введены императивные методы, что совсем не помогало развитию лоббизма, а только усугубило данную ситуацию. Из этого можно сделать определенный вывод о том, что сначала нужно вводить диспозитивные методы и потом понемногу их ужесточать, так как такая «комбинация» способствует совершенствованию лоббистской деятельности [10, с. 28].

Что касается России, то следует сказать, на данный момент на законодательном уровне в РФ отсутствует прямое регламентирование лоббистской деятельности, то есть она негде официально не закреплена. Прежде был представлен ряд законодательных инициатив депутатами Государственной Думы: «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» от 1996 года; в 1997 году В.И. Зоркальцев, Г.Н. Махачев и А.В. Чуев представили законопроект «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»; последние поползновение в области регулирования лоббизма было в лице Б.Е. Немцова, Б.Б. Надеждина и И.М. Хакамады в 2003 году. Однако основной официальной причиной их непринятия является плохая проработанность и противоречивость другим НПА [12, с. 119].

Посему единственной в России основой правовой регламентации лоббизма выступает Конституция РФ: п. 1 ст. 30 («каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»), п. 2 ст. 45 (право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом), ст. 33 («граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления») [3].

Не упоминается в международно-правовых актах термин «лоббизм», соответственно они напрямую это политико-правовое явление не регулируют.

Ошибочным будет утверждение, если его нет на законодательном уровне, то его в России вовсе нет. Есть люди, которые занимаются посредничеством между бизнесом и государством, добиваются принятия необходимых им законов и отстаивают интересы предпринимателей. Где-то это делается легально, а где-то нет, с помощью определенного давления. Исходя из вышесказанного, можно предположить, что в России существует две формы лоббизма:

1. Публичный диалог с властью. Это легальный путь, который создается с помощью СМИ, петиций, обращений в органы власти и выступлений различных деятелей культуры и науки и т.д. Показательным образцом выступает сопротивления общественности строительства «Охта-центра» в Северной столице России в период с 2006 по 2011 года, при этом задействован был Д.А. Медведев [6].

2. Теневой лоббизм. Эта форма лоббизма больше всего распространена в нашей стране, реализуется в процессе скрытой борьбы различных группировок, которые хотят переманить на свою сторону того или иного чиновника, чтобы достичь своих целей. Такая деятельность очень сильно мешает процветанию легального лоббизма, именно из-за этого пути в России негативно относятся к лоббизму и сравнивают его с коррупцией.

Неповторимой чертой российского лоббизма можно отнести большое количество «внутренних лоббистов» - должностных лиц, обладающих значительным влиянием и в то же время представляющих интересы одной или множества групп, в том числе, противных интересам народа. Вред, исходящий от такого лоббизма, который не обладает определенными законом границами, выявить затруднительно. Чиновник, одновременно являющийся служащим и представителем лоббистского объединения, не может определить грань между протекционизмом, коррупцией и лоббизмом в своей профессиональной деятельности [7, с. 76].

Все 28 лет в России обсуждается закон о лоббизме, что, к сожалению, в итоге ни к чему не привело, предлагавшиеся три законопроекта не были одобрены. В связи с этим, политический деятель Борис Надеждин полагает, что основная первопричина провала этих законопроектов и других антикоррупционных инициатив в том, что отсутствует политическая воля, вследствие чего господствующая партия каждый раз купирует нелицеприятные власти инициативы. Как рассуждает Б.Н. Надеждин, роялизм бюрократического начала власти В. В. Путина в значительной своей величине фиксируется на коррупции. Оказавшись в этой системе, человеку только и приходится подстраиваться под нее, то есть участвовать в различных незаконных махинациях [8].

Полагаясь на мнение экспертов, можно сделать вывод, что есть весомые причины, почему не был принят ни один из законопроектов о лоббизме в РФ, просто Россия еще не готова к этому, ведь у нас не заложены даже основы и предпосылки лоббизма, а в самой политической системе «кавардак», в которой процветает коррупция.

Говоря о коррупции, следует понимать, о чем идет речь и чем она отличается от лоббизма.

Лоббизм официально регламентируется в нормативно-правовых актах, как противодействие коррупции. В соответствии с Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г., которым утвержден Национальный план противодействия коррупции, предлагалось рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, но, что странно уже в Указе Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы» взамен термина «лоббизм» используется «конфликт интересов».

Взаимосвязь понятий «лоббизм» и «коррупция» индуцирует у общественности непоследовательность во мнении и спорах, вопрос остается подвешенным. Одни понимают лоббизм и коррупцию, как нечто единое. Другие полагают, что лоббизм одна из конфигураций коррупции, а иные авторы говорят, что лоббизм обладает «теневым» и «световым» смыслом в зависимости от его действия [9, с. 13].

Лоббизм теневого характера, в свою очередь, демонстрирует собой нечто незаконное, он неразрывно связан с коррупцией, точнее является ее составляющей. Н.М. Колосова предлагает даже ввести в научный оборот понятие «коррупционный лоббизм» и закрепить его законодательно. «Коррупционный лоббизм», по ее мнению, это «использование уголовно и административно наказуемых методов давления на органы государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц для отстаивания незаконных интересов» [2,с. 54].

Коррупционный лоббизм существует не просто так, он есть, потому что в России такая социально-экономическая и политико-правовая обстановка, которая выступает катализатором процветания коррупции в нашей стране. В РФ большой процент экономики задействован в теневом секторе, опирающийся на подкупы и взятки, а также происходит разрушение прежней системы негосударственного контроля деятельности государственных структур и их служащих.

Наша позиция такова, что лоббизм выполняет очень важную роль некого «коридора» между государственными органами власти и обществом, который необходим людям для реализации и защиты собственных интересов, участия в политической и экономической жизни государства. Но мы категорично выступаем против распространения и процветания «теневого лоббизма» с элементами коррупции. Посему мы считаем, что нужно предпринять ряд мер для его минимизации и контроля со стороны государства. На наш взгляд для этого есть три основных пути решения:

1. Полномасштабная акция порицания в лице государства подобных явлений и процессов действия «теневого лоббизма» и проведение образцово-показательных уголовных процессов.

2. Переустройство государственного строя и политической системы, преобразование законодательной базы, суровая правоприменительная практика реализации этого законодательства с деятельным участием общественности, как говорится на «местах».

3. Построение принципиально нового контрольно-надзорного механизма пресечения проявления и распространения «коррупционного лоббизма».

Следовательно, из всего этого можно резюмировать, что в России нужно принять закон о лоббизме, ведь он сможет регулировать лоббистскую деятельность в нашей стране с помощью строгой регистрации и учета участников, установления противоправных форм деятельности лоббизма, прав и обязанностей лоббистов и определения видов наказания за нарушения правил лоббистской деятельности. Без закона люди, претворяющиеся лоббистами, будут и дальше под «маской» лоббистской деятельности притворять в жизнь различные коррупционные махинации. Также нужно сделать данную деятельность в России открытой и публичной для общественности, так как это поможет в искоренении нелегального лоббизма и поспособствует улучшению мнения российского общества о таком политико-правовом явлении, поможет лучше контролировать лоббистскую деятельность.