К ВОПРОСУ О ЗАДАЧАХ И ФУНКЦИЯХ ГУВМ МВД РОССИИ

В последнее время можно отметить, что имеет место крайне обостренная ситуация, связанная с миграционной обстановкой, внешняя политика многих стран, специальная военная операция, а равно иные обстоятельства ставят новые вызовы перед российским государством в целях недопущения нарушения миграционного законодательства.  

Во исполнение указа Правительством Российской Федерации издано распоряжение о плане мероприятий в 2024-2025 годах [3], согласно которым предусмотрены ряд мер, способствующих развитию регламентации и контроля за миграционными процессами в российском государства и формирование единого подхода в рамках реализации компетентных органов внутренних дел по вопросам миграции. 

Безусловно, нельзя не учесть, что в рамках действующего законодательства Российской Федерации – органом, на который возложены функции по реализации государственного контроля за соблюдением миграционного законодательства является ГУВМ МВД России в составе МВД России. 

Изучение задач и функций органа государственной власти – является крайне важной частью определения его значения в системе органов государственной власти России. 

Михалева О.М. и Кашникова В.В. отмечают, что цель миграционной политики России заключается в решении задач социально-экономического и пространственно-демографического развития страны, в повышении качества жизни населения страны и обеспечении безопасности государства и его граждан, а также в защите национального рынка труда, защите и сохранении русского языка, культуры и историко-культурного наследия народов России [5].

Основу концепции государственной миграционной политики закладывает Президент Российской Федерации. В то же время, анализируя законодательство в сфере государственной миграционной политики важным будет сослаться на нормативный правовой акт, регулирующий деятельность и правовую основу ГУВМ МВД России – Положение №940 [4]. Указанное положение содержит комплекс задачи и функции соответствующего ведомства и приоритетные направления его деятельности. 

Говоря об основополагающих задачах соответствующих органов полиции по вопросам миграции в России и опираясь на указанное Положение №940 следует выделить, что данный нормативный акт выделяет целый раздел, отведенный для основных задач соответствующего Управления. 

МВД России определено 5 основных задач, поставленных перед ГУВМ МВД России в рамках осуществляемой ими деятельности, среди которых: 

- организация и участие в формировании миграционной политики в Российском государстве и их основных векторах. Данные положения, в свою очередь, позволяют выделить, что именно благодаря активной деятельности на практике соответствующего органа становится возможным видеть реальную картину положений дел в сфере миграционных процессов в стране и на базе этого осуществлять контроль за корректировкой и реализацией намеченных планов;

- обеспечение совершенствования нормативной правовой деятельности и правовой регламентации миграционной деятельности в России. Данный пункт свидетельствует о том, что благодаря активной деятельности полиции в сфере миграции и их правоприменения становится возможным выделить некоторые правовые конструкции, которые в должной мере не позволяют надлежащим образом реализовывать миграционную политику. Также данная задача позволяет выделить, что сама по себе миграция является весьма динамичным процессом, постоянно развивающимся, в связи с чем в том числе можно говорить о том, что именно полиция в сфере миграции и соответствующее Управление по вопросам миграции ОВД России способно обеспечить разработку актуальной и целесообразной нормативной правовой базы регулирования изменчивых и динамичных правовых процессов, связанных с миграцией;

- обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции. В данном случае, можно говорить, раскрывая специфику вышеназванной задачи, что соответствующее Управление имеет все возможности для предоставления рекомендаций и руководств, направленных на способствование развитие миграционной политики в стране и регионах;

- организация и координация деятельности территориальных органов МВД России по вопросам, входящим в компетенцию Главного управления по вопросам миграции МВД России. В рамках указанной выше задачи следует указать, что в целом, Главное Управление по вопросам Миграции МВД России является верхним звеном в иерархично выстроенной структуре, которая позволяет осуществлять миграционную политику в Российской Федерации. Так, можно помимо Главного Управления также выделить в том числе региональные подразделения в субъектах Российской Федерации и в городских округах и поселениях. Благодаря данной иерархичной трехзвенной структуре становится возможным говорить и реализовывать государственную миграционную политику надлежащим образом, учитывая специфику регионов и особенности миграционных процессов в каждом субъекте [7]. 

- организационно-методическое обеспечение деятельности территориальных органов МВД России и их структурных подразделений, организаций, созданных для решения задач по реализации государственной политики в сфере миграции, по вопросам, отнесенным к компетенции Главного управления. Данная функция призвана обеспечить в должной мере государственной миграционной политики и тесно переплетена с изложенными выше задачами. Благодаря разработке организационно-методическим рекомендациям становится возможным предоставление определенных разъяснения и пояснений об основных и некоторых специфичных положениях, связанных с осуществлением миграционной политики в стране. С помощью разработки для нижестоящих структурных подразделений положений Главное Управление осуществляет с одной стороны контроль за государственной миграционной политикой, а с другой предоставляет разъяснения по некоторым иным моментам, свойственным миграционной изменчивой политике. 

Отметим, что особенность рассматриваемой структуры в контексте системы МВД России, раскрывается в том, что указанная структура способна с одной стороны реализовывать отдельные государственные полномочия в сфере миграционной политики российского государства, с другой же организовать его деятельность. Ввиду наличия иерархично выстроенной структуры, и грамотно распределяемых полномочий, а также реализации отдельных направлений контроля, становится возможным говорить о реальной и эффективной работе рассматриваемой структуры в системе МВД России что является причиной надлежащего функционирования миграционных процессов внутри страны. 

Для рассмотрения основных функций ГУВМ МВД России следует сослаться на положения Раздела III Положения №940 [4], который посвящен указанному структурному подразделению МВД России. 

Всего указанное положение определяет 115 функций (компетенций), отведенных ГУВМ МВД России государством. Группируя изложенные функции отметим наиболее значимые группы функций, отводимых ГУВМ МВД России государством для реализации поставленных перед рассматриваемым структурным подразделением МВД России задач. 

- осуществление сбора, обработки, оформления и выдачи документов, которые позволяют иностранным гражданам и лицам без гражданства осуществлять трудовую деятельность на территории Российской Федерации или, иными словами, выдавать патенты на работу;

- осуществление сбора документов6 обработка, оформление и выдача разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации, а также выдача видов на жительство в Российской Федерации; 

- осуществление сбора необходимых документов для регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Иными словами, оформление постоянной и временной прописки;

- осуществление сбора, обработки, одобрения, оформления гражданства Российской Федерации;

- осуществление деятельности, направленной на контроль за исполнением миграционного законодательства, а также проведение мероприятий, направленных на выявление и пресечения нарушения миграционного законодательства с последующим привлечением к ответственности как в рамках административно-правового, так и уголовно-правового поля. Так, в компетенцию полиции по вопросам миграции в России, в частности, ссылаясь на п. 10 ч. 2 ст. 20.23 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел руководитель подразделения центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам миграции, его заместители вправе привлекать ответственных лиц к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные административным законодательством (КоАП РФ);

- осуществление контроля и деятельности, направленной на запрет на въезд на территорию Российской Федерации лиц, не подлежащих въезду, а равно осуществление деятельности, направленной на депортацию лиц, привлеченных к административной ответственности, в отношении которых вынесено решение, определение или постановление, в котором содержится санкция в виде депортации с территории Российской Федерации [6] . 

Наиболее типовыми функциями ГУВМ МВД России, говоря о местном уровне структурного подразделения рассматриваемого управления являются оформление, выдача, продление срока действия, восстановление, аннулирование виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации, а равно приглашений на въезд в Российскую Федерацию, прием и рассмотрение  ходатайств о признании лиц вынужденными переселенцами и заявлений о продлении срока действия статуса вынужденного переселенца. 

Отметим, что одной из основных задач органа внутренних дел в сфере миграции является контроль за соблюдением миграционного законодательства иностранных граждан и пресечение нарушения норм действующего административного законодательства в данной сфере. Именно указанный орган является своего рода основой государственной миграционной политики, заданной Президентом Российской Федерации. 

В настоящее время крайне остро стоит проблема правового регулирования и учета за соблюдением миграционного законодательства в сфере государственной постановки на учет прибывших и временно проживающих в России иностранцев и лиц без гражданства. 

Согласно положениям действующих норм, регулирующих указанные правоотношения, гражданин, прибывший в Россию в обозначенный законом срок обязан обратиться в орган внутренних дел в сфере миграции для своего учета в жилище, или месте временного пребывания, где он находится и проживает по факту. Однако, выделим, что, к сожалению, о чем в том числе говорит и статистика, указанные лица не всегда соблюдают указанное. 

В соответствии с подпунктом «б» п. 23 постановления Правительства РФ «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15.01.2007 № 9 основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является документ, подтверждающий право пользования жилым или иным помещением, предоставляемым для фактического проживания иностранному гражданину [2]. 

Отметим, что анализ действующего законодательства в исследуемой сфере позволил выявить следующую проблему. Как следует из норм действующего законодательства, которая вытекает из следующих положений, в рамках положений норм о постановке на учет иностранных граждан и лиц без гражданства, в случае их нахождения на территории Российской Федерации, они подлежат в течение определяемого законом России времени временно зарегистрироваться по фактическому месту жительства. 

Указанные обстоятельства, в свою очередь, порождают некоторого рода правовые коллизии, связанные с тем, что как правило, на практике, указанные лица не имеют возможность зарегистрироваться по фактическому месту жительства, так как владельцы нанимаемых иностранцами и лицами без гражданства помещений, категорически против регистрации по месту сдаваемого в найм помещения. 

Данная проблема в том числе становится следствием того, что по факту, в связи с нежеланием регистрации иностранцев в месте их фактического жительства, а равно, фактически лишая иной возможности для иностранцев, такие лица вынуждены фиктивно «прописываться» в местах, где имеется возможность для этого. 

Несомненно, в рамках уголовного законодательства, существует правовая норма, предписывающая уголовную ответственность за фиктивную постановку на учет и фиктивную регистрацию, однако, указанная норма не может в подавляющем случае являться единственным действенным механизмом для пресечения описанных выше проблем.

Как следует из в том числе событий в Крокус Сити Холле, одной из ключевых проблем, связанных с непосредственным поиском и допущением случившегося стала сама по себе обстановка того, что все фигуранты указанного дела нарушали нормы миграционного законодательства, что в том числе стало следствием неполного государственного контроля за действиями таких лиц. 

В качестве одного из возможных способов выхода из ситуации и возможности разрешения правовых коллизий и проблем, которые высказаны выше предлагается внесение некоторых изменений в миграционное законодательство Российской Федерации. 

Во-первых, следует внести изменения в части наличия обязательного согласия собственника жилого помещения или иного места, в котором проживает иностранный гражданин в случае, если иностранный гражданин, осуществляющий регистрацию по месту нахождения, не проживает в имуществе, принадлежащем ему на праве собственности и изложить указанную позицию в рамках Федерального закона №109-ФЗ, дополнив часть 1 статьи 17 подпунктом 3) следующего содержания.  «…3) документ, подтверждающий согласие лица, предоставляющего иностранному гражданину право пользования жилым помещением на регистрацию по месту жительства в указанном помещении.»

В дополнение, также необходимо дать разъяснение о том, что с учетом изложенного выше, как правило, имеет место быть явление, при котором не совсем добросовестные граждане, являющиеся собственниками жилых помещений, регистрируют немалое количество иностранных граждан по одному месту жительства, что в значительной степени препятствует органам внутренних дел в сфере миграции реализовывать контроль и осуществлять основные, возлагаемые на них функции по миграционному контролю в стране. 

Указанный факт порождает так называемое явление, именуемое в народе как «резиновые квартиры», в которых могут фиктивно быть поставлены на учет большое количество граждан, что в том числе крайне негативным образом сказывается на миграционном контроле за деятельностью иностранцев и за возможностью осуществлять контроль за миграционными передвижениями иностранцев в России [8]. 

Как следует из норм действующего жилищного законодательства, в рамках правового регулирования в Российской Федерации имеют место определенные жилищные стандарты, которые определяют минимальную предельную жилую площадь, которая возможна для проживания одного человека в жилом помещении. 

Так, к примеру, норма жилой площади по Подмосковью – составляет 33 квадратных метра на одиноко проживающего человека, 42 квадратных метра на семью из двух человек и 18 квадратных метров на каждого из члена семьи, состоящей из трех и более человек. Указанное следует из положений статьи 2 Закона Московской области от 30 декабря 2004 г. N 213/2004-ОЗ "О стандарте нормативной площади жилого помещения для предоставления компенсаций (субсидий) и оказания меры социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на территории Московской области». 

Таким образом, представляется также предусмотреть определенную специфику при регистрации иностранных лиц и лиц без гражданства по месту жительства, тем самым возложив на органы внутренних дел в сфере миграции (ГУВМ МВД России) обязанность осуществлять проверку жилого помещения, в которое иностранец или лицо без гражданства вселяется и по которому реализует право на регистрацию по месту жительства на предмет соответствия занимаемой им площади минимальной предельной нормы площади жилого помещения, установленной законодательством региона при регистрации таких лиц. В случае же несоответствия, отказывать в предоставлении соответствующей услуги в виде регистрации иностранных граждан по месту жительства. И изложить указанную норму в следующей редакции, дополнив статью 15 частью 1.1. со следующей формулировкой:

«…1.1. Не соблюдение иностранным гражданином предельного минимума стандарта нормативной площади жилого помещения, установленного соответствующим нормативным актом субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления по месту  нахождения жилого помещения, которое иностранный гражданин избрал в качестве своего места жительства, с учетом проверки иных лиц, проживающих и зарегистрированных в таком жилом помещении, является основанием для отказа в регистрации иностранного гражданина по месту жительства.». 

Дополнительно видится необходимым обязать иностранных граждан представлять выписку из поквартирной карточки для определения должностными лицами ГУВМ МВД соблюдения миграционного законодательства в части достаточности норм минимального предельного минимума объема жилой площади на человека, внеся дополнительно изменения в часть 1 статьи 17 Федерального закона №109-ФЗ.

На основании изложенного отметим, что в случае предусмотрения в действующем законодательстве указанных положений, становится возможным реализовать отдельные государственно-правовые механизмы, позволяющие реализовать более четкий контроль за миграционными процессами в стране посредством более четкого контроля за иностранными гражданами и пресечения фиктивного учета таких лиц. Комплекс указанных поправок призван помочь пресечь незаконную фиктивную постановку на учет иностранных граждан не по месту фактического пребывания и жительства, что в том числе позволит достичь реализации целей, для которых был создан ГУВМ МВД России и в целом реализации поставленных для указанного органа задач.