Государственные и естественные монополии в российском законодательстве и экономике: вынужденная необходимость или пережиток прошлых лет?

2 января 1992 г. в России начал действовать Указ Президента РСФСР от 03.12.1991 № 297 «О мерах по либерализации цен», который ознаменовал переход от плановой экономики – к рыночной, от государственного регулирования цен – к рыночным механизмам ценообразования: 90% розничных и 80% оптовых цен были освобождены от государственного регулирования [10]. В новых экономических реалиях конкуренция стала общественным благом, а понятия «монополия», «монополизация» и «монополистическая деятельность» под влиянием американской традиции запрета монополий получили негативную окраску. Так, ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации гарантирует поддержку конкуренции, а ч. 2 ст. 34 устанавливает запрет на монополизацию и недобросовестную конкуренцию [1]. При этом российское законодательство характеризуется наличием специальных режимов: государственной и естественной монополий, которые устанавливаются государством с целью обеспечения публичных интересов.

В российской правовой доктрине и публицистике неоднократно поднимался вопрос об эффективности и прозрачности деятельности подобных монополий. Единогласный ответ на этот вопрос российским ученым, практикующим юристам и экономистам выработать пока что не удается. Существует точка зрения, ставящая целесообразность существования государственных и естественных монополий под сомнение и предлагающая провести поступательный переход монопольных рынков в конкурентный формат [8, 9]. Впрочем, существует и другая точка зрения, заключающаяся в том, что в некоторых сферах конкуренция может не давать никаких преимуществ для конечного потребителя [11]. На сегодняшний день законодатель придерживается второй точки зрения, о чем свидетельствует наличие государственных и естественных монополий в сферах транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, железнодорожных перевозок, оборота наркотических и психотропных средств, водоснабжения и водоотведения с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры и пр. [4,6].

Для разрешения данной спорной ситуации прежде всего необходимо дать определения основным понятиям: конкуренция, монополия, монополизация, монопольная деятельность, а также охарактеризовать то, в каких отношениях они находятся друг с другом.

Легальное определение понятия «конкуренция» приводится законодателем в п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: «конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке» [5]. К числу таких условий относится предусмотренная законом свобода совершения рыночных сделок, свобода договоров и установления договорных цен.

В то же время законодательство не содержит определения понятия «монополия». По этой причине для определения места монополий в рыночной экономике необходимо обратиться к экономической доктрине. «Монополия – ситуация, при которой один субъект хозяйствования занимает доминирующее положение и контролирует рынок определенной продукции» - такое определение дается отечественными учеными-экономистами [7]. Само по себе доминирующее положение на рынке является нежелательным явлением для рыночных отношений, но не обязательно будет считаться нарушением. Случайные (являются результатом временного превышения спроса над предложением), временные (основанные на временной монополии на патент) и чистые (полное отсутствие конкурентов) монополии не могут считаться незаконными, поскольку их появление и исчезновение никак не зависит от действий устанавливающего монополию хозяйствующего субъекта.

Считать противоречащими законодательству о конкуренции следует только искусственные монополии, появляющиеся из-за целенаправленной деятельности субъектов рыночных отношений. Такая (монополистическая) деятельность нашла законодательное закрепление в п. 10 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции», которая представлена следующим образом: «монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью».

Монополистическая деятельность является составной частью более общего понятия – «монополизация». Термин «монополизация» не встречается в российском законодательстве, а его правовая сущность полностью совпадает с понятием монополистической деятельности. Однако, как отмечает кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова С.А. Пращук, «монополизация будет включать монополистическую деятельность хозяйствующих субъектов, антимонопольные нарушения при осуществлении экономической концентрации, антиконкурентные действия при проведении торгов, антиконкурентные действия и соглашения органов власти и др.» [9]. Соответственно, установление тождества двух этих понятий является ошибочным.

Таким образом, можно отметить низкую степень проработанности теоретической базы антимонопольного законодательства. Законодатель не дает определений монополии и монополизации, не разграничивает эти понятия между собой и по отношению к монополистической деятельности. Как следствие, сложно сделать вывод о степени необходимости и в некоторой степени даже правомерности таких специальных режимов, как государственная и естественная монополии.

Наименее систематизированным и проработанным характером отличается законодательство о государственных монополиях. Отсутствует не только специальный закон, регламентирующий порядок их образования и деятельности, но и легальное определение. Упоминания о них можно встретить в Федеральных законах «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.1998 № 3-ФЗ [6], «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» от 22.11.1995 № 171-ФЗ [3] и «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» от 19.07.1998 № 114-ФЗ [12] и др. При этом статьи данных нормативно-правовых актов не регламентируют теоретические вопросы их деятельности, а только устанавливают государственные монополии в определенных сферах.

Более проработанным является законодательство о естественных монополиях. Им посвящен отдельный законодательный акт - Федеральный закон от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» [2]. Ст. 3 указанного Федерального закона следующим образом определяет естественные монополии: «естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров».

Естественные монополии предполагаются к созданию в тех сферах, в которых конкуренция по объективным экономическим причинам является неэффективной и не несет в себе никаких преимуществ для конечных потребителей. П.1 ст. 4 Федерального закона «О естественных монополиях» приводит следующий список таких сфер:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировка газа по трубопроводам;
• железнодорожные перевозки;
• услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;
• услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
• услуги по передаче электрической энергии;
• услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
• услуги по передаче тепловой энергии;
• услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;
• захоронение радиоактивных отходов;
• водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры;
• ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.

Контроль за деятельностью естественных монополий осуществляет Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации. Одним из важнейших принципов этой деятельности является закрепленное в п. 3 ст. 4 Федерального закона «О естественных монополиях» положение о том, что не допускается сдерживание монопольных рынков от перехода к конкурентным рыночным отношениям. Из этого следует, что законодатель видит роль естественных монополий во временном ведении предпринимательской деятельности на товарных рынках с неразвитой или недостаточно развитой конкуренцией. При этом со временем должна появится возможность перехода к рыночным механизмам.

В свете тех колоссальных изменений, которые претерпела российская экономика после распада СССР и перехода к рыночной экономике, такое решение может показаться логичным. Отсутствие контроля извне в некоторых сферах могло поставить под угрозу общественные интересы, права и свободы человека. Этой внешней силой, осуществлявшей регулирование на рынках с несовершенной конкуренцией, стало государство. Однако с момента распада СССР прошло уже почти 30 лет, а государственное участие в экономике только усиливается. Так, например, в 2007 г. была создана Государственная корпорация по атомной энергетике «Росатом», а в 2013 г. было создано публичное акционерно общество «Россети»; степень участия государства в экономике России только усиливается. Отсюда возникает вопрос о том, не превышает ли участие государства в экономике России допустимых в рамках закона пределов.

Для ответа на этот вопрос необходимо в первую очередь установить критерии определения этих пределов. Российское право знает два таких критерия: степень совершенности конкуренции и степень ее опасности для публичных интересов. Впрочем, оба названных положения не получают достаточного обоснования в законодательстве. Соответственно, невозможно понять, какие основания движут государством при создании новых и сохранении старых монополий. Зарубежная практика, в частности США, Японии и др. показывает, что эффективное осуществление предпринимательской деятельности в тех сферах, которые в российском законодательстве попадают под монопольное регулирование, вполне возможно и с гораздо меньшим участием государства в экономической жизни общества.

Вызывают сомнения также и методы государственного регулирования монополий. Несмотря на то, что государство заявляет о необходимости перехода к рыночным механизмам конкуренции, если это возможно, фактически оно предоставляет «своим» монопольным организациям исключительные права, которые полностью исключают возможность заполнения конкуренции в отдельных сферах. Так, например, в соответствии с п. 18 ст. 7 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 01.12.2007 № 317-ФЗ данная корпорация осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ, что ставит Росатом в преимущественное, господствующее положение относительно других компаний в данной сфере. А поскольку Росатом также принимает участие в разработке государственной политики по атомной энергетике, то в его силах полностью закрыть доступ в атомную отрасль для всех других компаний. Такое преобладающее над отраслью положение характерно практически для всех государственных и естественных монополий в России. И обусловлено это положение не объективными экономическими закономерностями, а особенностями правого статуса отдельных субъектов экономики, искусственно созданными законодателем, т.е. государством, которое выступает в качестве хозяйствующего субъекта, условиями, что, соответственно, подпадает под понятие монополизации (монополистической деятельности) и является нарушением антимонопольного законодательства.

Таким образом, на данный момент российская экономика существует скорее в виде смешанной экономики, которая предполагает непосредственное участие государства в экономической жизни общества. При этом крайне сомнительным видится объяснение необходимости существования естественных и государственных монополий объективными рыночными факторами. В этой связи видится необходимым полный пересмотр существующего конкурентного законодательства и принятие курса на устранение всех искусственно созданных преимуществ для отдельных хозяйствующих субъектов. При этом следует понимать, что государственный контроль безусловно необходим, однако проявляться он должен не в непосредственном его участии в экономике страны, а в проведении налоговой, тарифной политики, а также в оказании влияния на субъекты предпринимательства посредством неэкономических мер.