НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ГОСУДАРCТВЕННЫХ НУЖД

Обеспечение государственных нужд является важной задачей для любого государства. Для успешного выполнения этой задачи необходима четкая и слаженная работа всех участников процесса закупок, а также наличие эффективных инструментов нормативного правового регулирования. В данной статье рассматриваются основные нормативные правовые акты, регулирующие контрактную систему в сфере закупок для обеспечения государственных нужд.

1. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1]. Федеральный закон № 44-ФЗ [1] был принят в 2013 году и действует в настоящее время. Он устанавливает общие принципы и требования к осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд, регулирует отношения между заказчиками, участниками закупок и контролирующими органами. Закон определяет порядок планирования закупок, способы определения поставщиков, порядок заключения контрактов и их исполнения, ответственность сторон и контроль за соблюдением законодательства.

2. Гражданский кодекс (ГК) Российской Федерации [2-3]. ГК РФ [2-3] содержит нормы, регулирующие договорные отношения между участниками закупок, в том числе вопросы заключения и исполнения контрактов, ответственности за нарушение обязательств, изменения и расторжения контрактов.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации [4]. Бюджетный кодекс РФ определяет основы бюджетного процесса, в рамках которого осуществляются закупки для государственных нужд.

4. Федеральные законы и подзаконные акты, регулирующие отдельные виды закупок. Помимо основных нормативных правовых актов [1-4], в области государственных закупок действуют федеральные законы и подзаконные акты, которые регулируют отдельные виды закупок, такие как закупки медицинских изделий, оборонного заказа, закупок в области цифровых технологий и др.

6. Международные договоры и соглашения. Российская Федерация также участвует в международных договорах и соглашениях, касающихся государственных закупок, таких как Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), Соглашения Всемирной торговой организации (ВТО), а также двусторонние соглашения о сотрудничестве в сфере государственных закупок с другими странами.

В 1997 году были введены международные общепринятые принципы и подходы к эффективному расходованию бюджетных средств. Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 [5] утвердил Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

В 1999 году федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ [6] регламентировал процедуры госзакупок.

В 2005 году были закреплены основы системы управления закупками. Это сделал Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

И наконец, в 2013 году была введена контрактная система, регламентирующая все этапы закупок: планирование, размещение, исполнение контракта, контроль над его эффективностью. Закон о контрактной системе расширил сферу регулирования процесса закупок, его принятие можно назвать ключевым моментом в реформировании действующей в настоящее время российской закупочной системы. Так, например, в него был добавлен раздел, посвященный вопросам, которые касаются прогнозирования и планирования закупок. Этот этап является начальной стадией подготовки к полному циклу закупки. Федеральный закон № 44-ФЗ [1] закрепил единую систему, в которой прослеживается целевое назначение закупок и их роль в решении государственных и муниципальных задач.

Однако не все исследователи согласны с тем, что необходимо принимать совершенно новый закон в такой сложной и склонной к коррупции сфере деятельности. Кроме того, они обращают внимание на недостатки, которые содержит этот закон. Некоторые критики высказываются очень резко и отрицательно о принятом Федеральном законе [1]. Более того, должностные лица, ответственные за формирование и принятие документации в этой сфере, сталкиваются с необходимостью обучения и привыкания к нововведениям и изменениям, что также вызывает определенные трудности. Так, например, Смирнов В.И., д.э.н. и проф. Высшей школы экономики (ВШЭ), в своей статье приводит ряд грамотных аргументов в защиту своей позиции. Он выступал против вступления в силу ещё прошлого и отмененного Федерального закона № 94-ФЗ. Такое же мнение профессор имеет и относительно нового Закона о контрактной системе [1]. Он называет его «антинаучным и антипрактичным», а его применение считает трудоемким и неэффективным процессом [5] В своей критике Смирнов В.И. обращается и к международным правовым актам, таким как Типовой закон ЮНСИТРАЛ от 1 июля 2011 года. ЮНСИТРАЛ – это Комиссия ООН по праву международной торговли (United Nations Commission on International Trade Law, UNCITRAL). Сравнивая Типовой закон с нашим Федеральным законом о контрактной системе [1], исследователь приходит к выводам о том, что настоящий Федеральный закон [1] значительно противоречит принятым международным стандартам в области государственных и муниципальных закупок. Например, были обнаружены отклонения в стандартах проведения запроса котировок, запроса предложения и электронных аукционов.

Другие авторы научных исследований также обращали свое внимание на проблемы правового характера в контрактной системе закупок. Стоит отметить, что с момента принятия Федерального закона № 44-ФЗ [1] в него было внесено более 48 поправок, которые распространяются на различные сферы регулирования закона. Приведем пример. Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» состоит более чем из 15 страниц, включая два приложения с громоздкими таблицами. К нему прилагаются 7 изменений и дополнений. Для более детальной расшифровки положений Постановления было составлено Письмо от Министерства экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службы РФ от 28 августа 2015 года № 23275- ЕЕ/Д28и, АЦ/45739/15 «О позиции Минэкономразвития России и ФАС России по вопросу о применении постановления Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. № 99». Сложно представить, как на это реагируют сотрудники и работники, непосредственно участвующие в сфере закупок.

Также интересен тот факт, что в первой версии Федерального закона № 44-ФЗ без изменений в ч. 1 ст. 93 (осуществление закупки у единственного поставщика) было 28 пунктов, а в 2016 году их стало уже 46 [1]. На данный момент количество пунктов составляет 55. Не исключено, что этот список будет в дальнейшем пополняться, и, возможно, в интересах тех, кто находится у власти или к ней приближен. При условии, что сам Закон о контрактной системе одним из основополагающих своих положений заявляет принцип обеспечения конкуренции, эта ситуация кажется довольно странной. Получается, поправки предоставляют еще больше возможностей для обхода здоровой конкуренции.

Уже отмечалось, что после принятия «Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.» начался новый этап реформирования контрактной системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В рамках этой концепции совсем недавно был принят Федеральный закон от 01.05.2019 № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон [1]. Он включает в себя нововведения по следующим основным блокам:

• • • ускорение процедур проведения закупки;
  • • повышение конкурентоспособности закупок;
  • • снижение рисков при исполнении контрактов;
  • • упрощение планирования закупок;
  • • снижение административной нагрузки на заказчика.

В совокупности они образуют серьезную и комплексную реформы контрактной системы закупок [1]. Далее рассмотрим подробнее изменения в каждом блоке.

1. Ускорение процедур проведения закупок – главное направление и цель этого комплекса реформ. (таблица 1).

Если суммировать вместе все описанные в [1] нововведения, то можно увидеть практически двукратное уменьшение сроков осуществления закупок. Например, наиболее массовый строительный аукцион (менее 2 млрд. рублей) теперь может проводиться в течение 20-22 дней, а в настоящей редакции – 40- 48 дней (таблица 1).

Таблица 1 – Сроки исполнения основных видов закупочных процедур

 

Вид аукциона	Срок (дней)
	МИН	МАКС
В настоящее время
Аукцион (более 3 млн. руб.)	40	48
Аукцион (менее 3 млн. руб.)	32	34
Изменения с 1 июля 2019 г.
Аукцион на строительство (более 2 млрд. руб.)	28	30
Аукцион на строительство (менее 2 млрд. руб.)	20	22
Аукцион (более 300 млн. руб.)	31	33
Аукцион (более 300 млн. руб.)	23	23

 

Есть и другие меры, которые, хоть и косвенно, но также оказывают влияние на ускорение закупочных процедур. Например, заказчик имеет право заключать контракт с любым поставщиком, который соответствует требованиям документации, если в рамках одной процедуры не поступило ни одной заявки дважды. Эта проблема часто встречается в муниципальных образованиях.

2. Повышение конкуренции закупок. Современная контрактная система [1] сталкивается с одной из острых проблем, а именно с тем, что часто только около 3 участников участвуют в процедуре. Эта проблема имеет несколько последствий, таких как незначительное снижение цены контракта и низкая конкуренция. Одной из предпосылок для этого является избыточная сложность закупочных документов. Например, поставщикам, работающим по строительным контрактам, приходится заполнять большое количество документов, где даже малая ошибка может привести к риску исключения из конкурсной процедуры. Поэтому предлагаются следующие меры (таблица 2).

Таблица 2 – Изменения Федерального закона № 44-ФЗ для повышения конкуренции закупок

Настоящая редакция	Изменение с 1 июля 2019 г.
Подача первой части заявки на аукционе по строительству
- подробное описание работ	-     только   согласие    на   выполнение      работ согласно  проекту (без  рассмотрения  первой части заявки)
Предотвращение демпинга
- проверка квалификации (опыта) поле подачи ценовых предложений вторых частей заявок (не предотвращает демпинг)	- проверка квалификации (опыта) до подачи ценовых       предложений (подтвержденные работы от 20 до 50% контракта)
- ограничения не установлены	- запрет на аванс в случае падения цена более чем на 25%
Обеспечение исполнения контракта субъектами малого бизнеса
- в общем порядке	- отменяется для участников, имеющих опыт выполнения (любых) контрактов по 44-ФЗ за последние 3 года не менее размера контракта

 

В итоге получили возможность участия большего количества потенциальных поставщиков, которые заранее пройдут проверку квалификации и смогут конкурировать в антидемпинговых условиях. Для субъектов малого предпринимательства (СМП) также принимается ряд мер, которые снизят для них финансовую нагрузку и позволят им более активно участвовать в закупках.

3. Текст изменений в 44-ФЗ [1] включает в себя значительный блок изменений, связанных со снижением рисков при исполнении контрактов. Например, многие участники строительных тендеров сталкиваются с непредвиденными обстоятельствами, поэтому предлагается увеличивать объем или сроков контракта до 30%. Это позволит избежать расторжения контрактов и повторных закупочных процедур.
4. Упрощение планирования закупок. В настоящее время на заказчиках лежит обязанность составлять 4 плановых документа о закупках (таблица 3). Зачастую некоторая информация, содержащаяся в этих документах, остается невостребованной. Поэтому принято решение оставить только один плановый документ – план-график закупок.

Таблица 3 – Изменения Федерального закона № 44-ФЗ для упрощения планирования закупок

Настоящая редакция	Изменение с 1 июля 2019 года
Количество документов планирования закупок
-      4 документа: план закупок и его обоснование, план-график закупок и его обоснование	-      только план-график закупок (форма утверждается Правительством РФ)
Обоснование закупки
- отдельный документ (к плану и плану графику)	- только обоснование НМЦК, отдельный документ исключается

5. Целая система мер предложена для снижения административной нагрузки на заказчика. 1) Повышены пороги закупок, например, до 300 тыс. руб. для разового контракта («потолок» расходов на такого рода закупки составляет 2 млн рублей или 5% от общего объема закупок остается). 2) Увеличен максимальный размер закупки лекарств по медицинским показаниям (по решению врачебной комиссии) до 1 млн. руб. 3) Отмена закрытого перечня товаров, работ, услуг, которые могут закупаться по единице стоимости продукции. Поскольку существует высокий спрос на такой инструмент, предлагается удалить все ограничения и позволить проводить любые закупки с его помощью. Кроме того, заказчик получает право вносить изменения в контракты в сферах естественных монополий и ЖКХ без необходимости проводить повторные процедуры. Также исключается требование предоставления отчета об исполнении контракта и размещение извещения о закупке в случае, когда имеется всего один поставщик и другие подобные ограничения.

В совокупности они образуют серьезную и комплексную реформу контрактной системы закупок. Федеральный закон от 01.05.2019 № 71-ФЗ – важный шаг в реализации реформирования закупок, который решает большое количество давно назревших проблем. Однако на этом реформы не заканчиваются. Министерством финансов РФ совместно с Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и Федеральным казначейством уже начата процедура разработки нового законопроекта. Он будет направлен на упрощение процедур закупок, уменьшение количества конкурентных способов закупок, внедрение банковского контроля над закупочными процедурами, централизацию системы нормирования закупок.

В конце 2020 года Правительство РФ приняло законопроект, в котором отражены свежие изменения основного ФЗ №44-ФЗ о закупках [1]. Пакет изменений касался следующих аспектов закупочной деятельности.

1) Квотирование закупок. Постановлением Правительства Российской Федерации № 2014 установлена минимальная доля в процентном отношении к объему закупок товаров соответствующего вида (более 100наименований). Для каждого из наименований определено, какая доля в объеме его закупок в 2021-2023 гг. должна приходится на товары отечественных производителей или на товары из ЕАЭС (Евразийский экономический союз). Например, для вычислительной техники и средств связи такая доля варьируется от 60 до 95%. Аналогичные цифры имеет некоторое медицинское оборудование и инструменты. Для контроля за этими новыми требованиями Постановлением предложены объемные отчеты, которые будут проверяться Министерством промышленности и торговли РФ.

2) Новые обязанности закупочной комиссии. С 01.01.2021 закупочные комиссии будут обязаны проверять, привлекались ли участники закупки к ответственности по статье 19.28 КоАП РФ в течение 2 лет до момента подачи заявки. Эта статья касается незаконного вознаграждения от имени юридического лица (коррупция). Такая возможность стала доступной, так как начал свою работу новый реестр Генеральной прокуратуры.

3) Электронный запрос котировок. Эта процедура стала более гибкой и доступной. С 01.04.2021 вступили в силу такие изменения: НМЦК (начальная минимальная цена контракта) не превышает 3 млн руб.; общий объем таких закупок не превышает 10% суммарного годового объема закупок (СГОЗ); не предусмотрено внесение изменений в извещение об электронном запросе котировок; закупку возможно отменить за 1 час до окончания срока подачи заявок; заявки рассматриваются комиссией в течение одного рабочего дня.

4) Малые закупки. Скорость совершения таких закупок с 01.04.2021 увеличен, если они будут проводиться в электронной форме. В течение 1 часа с момента размещения в ЕИС извещения оператор электронной площадки:

• • определяет из общего числа предложений не более 5 заявок, содержащих наименьшие цены (не менее 2 заявок);
  • присваивает каждой заявке порядковый номер в порядке возрастания цены;
  • направляет заказчику заявки и необходимые информацию и документы участников.

Далее не позднее 1 рабочего дня заказчик принимает решение в отношении всех заявок и формирует протокол подведения итогов.

Таким образом, рассмотрено два крупных пакета изменений для Федерального закона № 44-ФЗ [2]. Все закрепленные реформы направлены на упрощение и ускорение многих закупочных процедур в России. Также некоторые изменения касаются ответственности заказчиков и поставщиков. Некоторые нововведения призваны поддержать отечественных производителей, и демонстрируют протекционистскую политику государства.

Система нормативно-правового регулирования контрактных закупок в Российской Федерации осуществляется по иерархическому принципу. Правительство РФ устанавливает основополагающие правила, вносит изменения и публикует поясняющие и дополняющие нормативные акты. Кроме того, оно разрабатывает стратегические документы для развития контрактной системы. Гражданский и Бюджетный кодексы РФ [2-4] также регулируют отдельные аспекты контрактной системы.

Гражданский кодекс РФ [2-3] закрепляет положения, связанные со всей цепочкой реализации государственного или муниципального контракта. Так, например, глава 22 и 23 ГК РФ регулирует исполнение обязательств сторонами договора, глава 25 – ответственность сторон и так далее [2]. При заключении государственного или муниципального контракта применяются нормы договора поставки (главы 506-524 ГК РФ) [3].

Бюджетный кодекс РФ закрепляет бюджетные ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Этот вид ассигнований входит в перечень бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ (ст. 69.1 БК РФ) [4].

Таким образом, можно составить схему нормативно-правового регулирования контрактной системы закупок товаров, работ, услуг, которая представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 - Схема нормативно-правового регулирования контрактной системы закупок

Таким образом, нормативные правовые основы регулирования контрактной системы в сфере закупок по обеспечению государственных нужд включают в себя целый комплекс законов, подзаконных актов, международных договоров и соглашений, которые обеспечивают эффективное функционирование системы государственных закупок. Соблюдение данных нормативных актов является обязательным условием для всех участников процесса закупок – как органов государственной власти, так и поставщиков товаров, работ и услуг.