НЕРАЗРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЪЕКТОВ ЗАЩИТЫ ПОЖАРНОЙ АВТОМАТИКОЙ

Несмотря на актуализацию многих аспектов систем противопожарной защиты зданий и сооружений, некоторые проблемы остались неразрешенными, а некоторые положения нового Свода правил нуждаются в уточнении.

Так, например, разработанный недавно ГОСТ Р 53316-2021 «Электропроводки. Сохранение работоспособности в условиях стандартного температурного режима пожара. Методы испытаний» (распространяется на электропроводки (в том числе на проводные линии связи и шинопроводы), к которым предъявляются требования по сохранению работоспособности в условиях стандартного температурного режима пожара и устанавливает методы их испытаний), а также ГОСТ Р 56459 от 2015 года «Устройства пожаротушения автономные с применением термоактивируемых микрокапсулированных газовыделяющих огнетушащих веществ. Общие технические требования. Методы испытаний» (распространяется на автономные устройства пожаротушения с применением термоактивируемых микрокапсулированных газовыделяющих огнетушащих веществ, предназначенные для объемного тушения без участия человека пожаров классов А2 и В по ГОСТ 27331 и электрооборудования под напряжением в объектах защиты малого объема (электророзетки, электрощиты, шкафы с электрооборудованием и т.п.)) не перечислены в нормативной преамбуле СП 486, однако содержат стандарты, применяемые при современной оценке пожарных рисков.

Примечание к СП 486 выполнено без учета перехода на новую парадигму государственного контроля и содержит только ссылку на сайт gost.ru.

31 июля 2020 года в рамках надзорной реформы и реализации объявленной Президентом политики ограничения и упорядочивания государственного контроля (надзора) был принят Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» разработан во исполнение подпункта «б» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 февраля 2019 г. № Пр-294, а также пункта 2 плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утвержденного Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 г. № 4714 п-ПЗ6.

Закон определяет правовые и организационные основы установления, оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах Российской Федерации, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления государственных и муниципальных услуг, оценки соответствия продукции и иных форм оценок и экспертиз.

Закон содержит определение понятия обязательного требования, определяет цели и основные принципы установления обязательных требований, общие условия установления обязательных требований, полномочия по установлению обязательных требований, порядок разработки и вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также положения о возможности установления экспериментальных правовых режимов в сфере применения обязательных требований.

Так, к основным принципам установления обязательных требований следует отнести следующие:

1) законность;

2) обоснованность;

3) принцип правовой определенности;

4) системность регулирования;

5) открытость и предсказуемость регулирования;

6) исполнимость.

Законом также предусмотрено, что положения нормативных правовых актов, которыми устанавливаются обязательные требования, должны предусматривать сроки вступления в силу либо 1 марта, либо 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем через три месяца после дня их официального опубликования, если иное не установлено федеральным законом или международным договором.

Законом предусматривается оценка обязательных требований в целях определения их соответствия принципам, установленным законом, достижения целей их установления.

Закон содержит положения, в соответствии с которыми при разработке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования должно быть обеспечено их публичное обсуждение. При этом оценка регулирующего воздействия проводится в отношении проекта нормативного правового акта, которым устанавливаются обязательные требования при его разработке, а оценка фактического воздействия проводится в отношении нормативного правового акта, которым установлены обязательные требования, не позднее 5 лет с момента его принятия либо после 5 лет с момента проведения в отношении него оценки фактического воздействия.

В целях оценки возможности возникновения рисков причинения вреда охраняемым законам ценностям, а также определения оптимальных вариантов будущего правового регулирования предполагается возможность установления экспериментальных правовых режимов, состоящих в полном или частичном отказе от применения обязательных требований.

Также законом закрепляется возможность выпуска органами, уполномоченными Правительством Российской Федерации, и органами, которым право на официальное разъяснение предоставлено законодательством Российской Федерации, официальных разъяснений обязательных требований.

В современном формате с учетом норм Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» примечание должно иметь следующее содержание: «При пользовании настоящим сводом правил целесообразно проверить действие ссылочных стандартов (сводов правил и/или классификаторов) в информационной системе общего пользования - на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сфере стандартизации в сети Интернет или по ежегодно издаваемому информационному указателю «Национальные стандарты», который опубликован по состоянию на 1 января текущего года, и по выпускам ежемесячно издаваемого информационного указателя «Национальные стандарты» за текущий год. Сведения о действии сводов правил можно проверить в Федеральном информационном фонде стандартов. Если заменен ссылочный стандарт (документ), на который дана недатированная ссылка, то рекомендуется использовать действующую версию этого стандарта (документа) с учетом всех внесенных в данную версию изменений. Если заменен ссылочный стандарт (документ), на который дана датированная ссылка, то рекомендуется использовать версию этого стандарта (документа) с указанным выше годом утверждения (принятия). Если после утверждения настоящего свода правил в ссылочный стандарт (документ), на который дана датированная ссылка, внесено изменение, затрагивающее положение, на которое дана ссылка, то это положение рекомендуется применять без учета данного изменения. Если ссылочный стандарт (документ) отменен без замены, то положение, в котором дана ссылка на него, рекомендуется применять в части, не затрагивающей эту ссылку.».

Пункт 1 примечаний к Таблице 2 не считает кабельными сооружениями каналы, несмотря на их повсеместное использование в качестве таковых. В то же время каналы, прокладываемые вне зданий, не должны подпадать под требования рассматриваемого Свода правил, учитывая предмет его регулирования.

Пункт 10 Таблицы 1 ограничивается требованиями к зданиям и сооружениям по переработке и хранению зерна, однако аналогичные здания и сооружения по переработке и хранению овощей и фруктов несут те же риски и имеют схожий характер функциональной пожарной опасности. То же относится к пунктам 4 и 5 примечаний к Таблице 3.

Сам по себе вопрос о достаточности имеющейся системы классификации объектов защиты по классам функциональной пожарной опасности является дискуссионным.

Класс функциональной пожарной опасности объекта защиты (класс ФПО) согласно ст. 32 Федерального закона № 123-ФЗ [1] является характеристикой объекта, зависящей от его назначения, а также от возраста, физического состояния и количества людей, находящихся в здании, сооружении, возможности пребывания их в состоянии сна. Правила отнесения зданий, сооружений и пожарных отсеков к классам по функциональной пожарной опасности определяются в нормативных документах по пожарной безопасности. Однако такие исчерпывающие правила отсутствуют и поэтому определение класса функциональной пожарной опасности осуществляется по усмотрению пользователей зачастую интуитивно без возможности экспертной проверки.

В ст. 32 Федерального закона № 123-ФЗ перечислены классы функциональной пожарной опасности с примерами наиболее характерных объектов защиты, относящихся к каждому классу. Поскольку примеры не являются исчерпывающими, а однозначных правил или методик определения класса ФПО не существует, у проектантов объектов защиты часто возникают сомнения в правильности определения класса ФПО. Между тем от правильного определения класса ФПО зависит выбор средств и способов противопожарной защиты.

Например, согласно СП 1.13130 каждому классу ФПО соответствуют собственные пути эвакуации; согласно СП 2.13130 для каждого класса ФПО установлены размеры и типы зданий, согласно СП 3.13130 здания (сооружения) должны оснащаться СОУЭ в соответствии с классом ФПО здания; согласно СП 4.13130 требования к противопожарным преградам следует определять исходя из классов функциональной пожарной опасности частей зданий или помещений.

Каждый класс ФПО разбит на подклассы. Принцип разбивки объектов на классы и подклассы не приводится, но указаны примеры отнесения объектов к соответствующему классу или подклассу, из которых можно понять некоторый принцип. Например, класс ФПО Ф1 объединяет непромышленные объекты, в которых люди могут находиться в состоянии сна. Класс ФПО Ф2 объединяет непромышленные объекты, в которых люди являются временными посетителями. Класс ФПО Ф3 объединяет непроизводственные объекты сферы обслуживания населения, в которых, как и в объектах класса ФПО Ф2, люди находятся внепроизводственном здании в течение относительно непродолжительного времени с целью удовлетворения бытовых потребностей. Класс ФПО Ф4 объединяет объекты, характеризующиеся наличием большого количества людей, занимающихся непроизводственной деятельностью. Класс ФПО Ф5 объединяет объекты, в которых люди занимаются производственной деятельностью.

Подклассы делят классы на более мелкие части.

Класс ФПО Ф1 разделен на 4 подкласса: Ф1.1 – объединяет жилые здания для проживания детей, пожилых людей и инвалидов; подкласс Ф1.2 – объединяет жилые здания с наличием постояльцев любого контингента постоянно изменяющегося состава; подкласс Ф1.3 – объединяет жилые здания с наличием многочисленных квартир, расположенных на разных этажах; подкласс Ф1.4 – объединяет малонаселенные дома частного сектора, включая блокированные здания.

Класс Ф2 разделен на 4 подкласса: Ф2.1 – объединяет непроизводственные объекты, с наличием помещений, в которых большое количество людей находятся в течение продолжительного времени в сидячем положении. Аналогичные объекты, расположенные на открытом воздухе, объединены в подкласс Ф2.3. Подкласс Ф2.2 объединяет непроизводственные объекты, в которых имеются зальные помещения с большим количеством людей в положении стоя. Аналогичные объекты на открытом воздухе объединены в подкласс Ф2.4.

Класс ФПО Ф3 разделен на 7 подклассов: Ф3.1 – объединяет объекты торгового назначения; подкласс Ф3.2 – объединяет объекты общественного питания; подкласс Ф3.3 – объединяет объекты транспортной инфраструктуры с наличием залов ожидания; подкласс Ф3.4 – объединяет объекты здравоохранения без круглосуточного пребывания; подкласс Ф3.5 – объединяет относительно мелкие объекты бытового обслуживания населения (без указания в Федеральном законе № 123-ФЗ [1] примеров таких объектов). Подкласс Ф3.6 содержит объекты физкультурно-оздоровительного и спортивно-тренировочного назначения, к которым отнесены также здания бань, хотя бани ни к спорту, ни к физкультуре отношения не имеют. Подкласс Ф3.7 объединяет объекты религиозного назначения.

Класс ФПО Ф4 разделен на 4 подкласса: подкласс Ф4.1 – объединяет здания общеобразовательного и профессионального обучения детей; подкласс Ф4.2 – объединяет здания, предназначенные для высшего и дополнительного образования; подкласс Ф4.3 – объединяет здания управленческих, проектно-конструкторских и научных организаций, к которым отнесены также здания офисов, банков, контор. Следует отметить, что подклассы ФПО Ф4.2 и Ф4.3 по своим характеристикам похожи на класс ФПО Ф2.1. В этих подклассах находятся здания с наличием вместительных помещений с предсказуемым количеством находящихся в них людей, но занимающихся различной непроизводственной деятельностью. Подкласс Ф4.4 включает здания пожарных депо.

Классы ФПО Ф1–Ф4 составляют объекты непроизводственной (общественной) деятельности. Перечень основных функционально-типологических групп зданий, сооружений приведен в табл. В.1 [4]. При сравнении перечня объектов классов Ф1–Ф4 с перечнем из СП 105.13330.2012 [4] можно сделать следующие заключения.

В основу классификаций положены разные принципы.

Некоторые объекты отнесены к разным классам. Например, здания санаторно-курортных учреждений по классификации Федерального закона № 123-ФЗ [1] значатся как жилые здания санаториев, а по классификации СП 105.13330.2012 [4] – как здания медицинских организаций. Здания научно-исследовательских организаций по Федеральному закону № 123-ФЗ [1] отнесены к классу ФПО Ф4.3 (здания научных организаций), а по СП 105.13330.2012 [4] отнесены к зданиям организаций, производящих продукцию.

В классификацию СП 105.13330.2012 [4] включено понятие «здания учреждений, обслуживающих государство». Эти здания имеют класс, отличный от зданий организаций, обслуживающих население, тем самым ошибочно противопоставлены задачи населения задачам государства.

Не нашли своего места в классификаторе СП 105.13330.2012 [4] сооружения открытых музеев, выставок, танцевальных площадок (класс Ф2.4).

Класс ФПО Ф5 [1] разделен на три подкласса: подкласс Ф5.1 – объединяет здания и помещения для производственной деятельности, включая лаборатории и мастерские, имеются также высказывания относить к этому подклассу технические помещения, такие как электрощитовые, трансформаторные, теплогенераторные, серверные, насосные и т. д.; подкласс Ф5.2 – объединяет объекты складского назначения, в том числе хранилища автомобилей (гаражи), книгохранилища, архивы без указания объемов хранения; подкласс Ф5.3 – здания сельскохозяйственного назначения. Следует отметить неопределенность понятия «здания сельскохозяйственного назначения» и неопределенность отличия этих зданий от одноименных зданий промышленного назначения.

В СП 19.13330 «Сельскохозяйственные предприятия. Планировочная организация земельного участка» (СНИП II-97-76* Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий) [2] дается следующее определение термина сельскохозяйственного предприятия: «Имущественный комплекс, используемый для деятельности по выращиванию, производству и переработке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» Здесь неопределенным является глубина переработки, имеется ли в виду первичная переработка или более глубокая, осуществляемая с привлечением других ингредиентов и приводящая к изменению агрегатного состояния, а также место размещения предприятия.

Примеры сельхозпредприятий можно получить из п. 5.2 [2]: «В производственной зоне сельских поселений следует размещать животноводческие, птицеводческие и звероводческие предприятия, склады агрохимикатов, жидких средств химизации и пестицидов, предприятия по разведению и обработке тутового шелкопряда, послеуборочной обработки зерна и семян различных культур и трав, предприятия по хранению и переработке сельскохозяйственной продукции, ремонту, техническому обслуживанию и хранению сельскохозяйственных машин и автомобилей, по изготовлению строительных конструкций, изделий и деталей из местных материалов, машиноиспытательные станции, машинотехнологические станции, инновационные центры, ветеринарные учреждения и объекты, теплицы, тепличные комбинаты для выращивания овощей и рассады, парники, промысловые цехи, материальные склады, транспортные, энергетические и другие объекты, а также коммуникации, обеспечивающие внутренние и внешние связи объектов производственной зоны сельских поселений». Здесь уточнено место переработки – производственная зона сельских поселений.

Согласно Федеральному закону № 264-ФЗ [3] под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Здесь, как и в СП 19.13330.2011 [2], неопределенными являются место размещения предприятия и глубина переработки.

Согласно СП 105.13330 [4] к объектам сельхозпроизводства относятся здания и помещения для хранения (включая товарную обработку продукции) и переработки: овощей, картофеля; продукции плодоводства и виноградарства; первичной переработки молока; первичной переработки скота и птицы (убойные пункты, убойные площадки); первичной переработки овечьей и козьей шерсти, козьего пуха; первичной обработки меховых шкур; первичной обработки шкурок каракуля; обработки шкурок пушных зверей и кроликов; первичной переработки лубяных культур: льна и конопли; переработки масличных культур. К объектам сельхозпроизводства относятся также здания и помещения ветеринарно-санитарных утилизационных цехов и ветеринарно-санитарных утилизационных заводов. Однако нераскрытым остается вопрос о глубине переработки сельхозпродукции. Например, из молока можно получить различные продукты: кефир, ряженку, творог, сыры, брынзу, сливки, масло, мороженое и т. д. При этом эти продукты можно получить как в сельской местности, так и в городских условиях, отличающихся друг от друга различием пожарных водоисточников, а также временем прибытия пожарных подразделений. Относить ли городские молокоперерабатывающие заводы к классу ФПО Ф5.3 – вопрос остается неопределенным.

Поскольку согласно СП 4.13130.2013 [5] к зданиям производственного и складского назначения применяются различные противопожарные мероприятия, авторы данной публикации сочли необходимым разделить подкласс Ф5.3 на две части: производственную (Ф5.3.1) и складскую (Ф5.3.2).

Анализируя имеющиеся в Техническом регламенте классификации, обнаруживаем, что некоторые объекты можно отнести к нескольким классам. Например, аптеки, церковные трапезные, санатории и т. д. Это происходит потому, что класс определяется по нескольким признакам. По одному признаку объект можно отнести к одному классу, а по-другому – к другому. Аптеки, например, согласно Федеральному закону № 264-ФЗ[3] можно отнести к медицинским организациям (Ф3.4), а по функциональному назначению – это торговые объекты (Ф3.1).