ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Несмотря на существование специальных законов, регулирующих разные виды НКО, системообразующий закон о некоммерческих организациях создает однотипный подход к правовому регулированию[1]. Такое положение вещей не является правильным, поскольку первые в основном становятся участниками предпринимательских и, нередко, коммерческих отношений, взаимодействуя с частноправовыми коммерческими субъектами и клиентами, в то время как вторые больше ориентированы на взаимодействие с государством. Соответственно, в первом случае такие отношения однозначно будут носить гражданско-правовой характер. А вот при взаимодействии НКО с государством в большей степени будут возникать административные правоотношения, связанные с получением государственной поддержки (прямые субсидии и грантовые средства), осуществлением общественного контроля, участием в политических процессах.

Усиливается административный аспект и в вопросе проверки деятельности самих НКО со стороны государства. Особенно наглядно это стало видно после появления института «иностранных агентов». В совокупности эти факты создают путаницу и в понимании правовой природы НКО, и в порядке осуществления правового регулирования таких организаций. При этом есть ощущение, что данные процессы законодатель не рассматривает как нечто коллизионное. Он не стремится разграничивать административную и гражданско-правовую составляющую. Напротив, одни из последних изменений, затрагивающих правовой режим НКО, направлены на сближение их статуса с субъектами малого бизнеса.

Речь идет о поправках в статью 59 Трудового кодекса РФ[2], позволяющих НКО, чей доход не превышает сто двадцать миллионов рублей, а численность сотрудников не превышает пятнадцати человек, не составлять локальные нормативные акты, такие как правила внутреннего распорядка и тому подобное. Условия о специфики трудовой деятельности при этом, как и в случаях с субъектами малого бизнеса, должны включаться в текст трудового договора, создавая специфичный вид такого договора.

Аналогично дело обстоит и с проведением аудита у субъектов НКО. Если конкретнее, речь идёт о фондах. Ранее закон «Об аудиторской деятельности»[3] предусматривал ежегодную обязанность проведения аудиторской проверки финансов фонда независимо от размера полученных доходов. В действующей редакции появилась возможность не проводить такую проверку если за отчетный период фонд не получил доход свыше трёх миллионов рублей.

Также обязанность в проведении ежегодного аудита исчезла из числа обязанностей у специализированных фондов управления целевым капиталом при условии, что размер целевого капитала не превышает 20 миллионов рублей[4]. Внесение данных изменений в правовое поле является обоснованным и актуальным на настоящий момент времени шагом. Однако данные изменения создают правовую неопределенность.

Фактически законодатель, стремясь оказать содействие существованию НКО, прежде всего, социально-ориентированным, приравнял их к субъектам малого бизнеса и социальным предпринимателям. Фактически такое положение вещей оправдано. Нормы поддержки для субъектов малого и среднего бизнеса давно идут комплексно и для социально-ориентированных некоммерческих организаций. Но меры поддержки не должны подменять правовую природу субъекта. А тут именно так и происходит. НКО в обозначенных правоотношениях фактически приобретают статус коммерческого субъекта, и государство отлично это понимает.

Да, закупки являются специфичным институтом, сочетающим и гражданско-правовые аспекты, и административные, но по своей сути это коммерческие отношения. Для поставщиков так точно. И указание на обязанность осуществлять закупки у субъектов НКО говорит о приравнивании их к субъектам малого и среднего бизнеса, то есть к коммерческим организациям. А единственным критерием их различия остается лишь цель создания. Формально этим часто пользуются на практике, заявляя некую социальную или гуманитарную цель, но при этом такое НКО создаётся конкретно под участие в закупочных тендерах и президентских грантах.

Усугубляется проблема тем, что на настоящий момент отсутствуют эффективные механизмы контроля за характером деятельности НКО. В связи с чем, крайне проблематично определить занимается ли реально НКО достижением своих уставных целей, насколько доходы от коммерческой деятельности направляются на уставные цели и не происходит ли замещение этих целей в ходе осуществления деятельности НКО.

Сделать это в настоящий момент практически невозможно, поскольку отсутствуют критерии определения некоммерческого характера НКО кроме существования уставной цели и направления всех заработанных средств на достижение данной цели.

К примеру, возникает вопрос о казачьих обществах. Формально они создавались для сохранения самобытности казачьего сословия. На практике дела обстоят не всегда так. Случаи капитализации статуса нередки. Очень часто под эгидой общества функционируют коммерческие структуры, такие как рынки, мастерские, магазины. При этом единственной причиной, почему данные структуры нельзя формально причислить к коммерческим - некая социальная цель. Например, магазины продают продукт, создаваемый казаками. Или такой коммерческий объект нужен для создания фонда средств, на которые существует общество.

Кроме того, может возникнуть проблема преобразования НКО из одной организационно-правовой формы в другую. И, как вариант, преобразование НКО в коммерческую организацию, что теоретически возможно. И тут возникает вопрос, что будет происходить с теми средствами поддержки и контрактами, которые предоставлялись именно НКО и не носили целевого характера?

Есть сложности и в вопросе приостановления деятельности, либо ликвидации НКО. Это связано с тем, что происходить это может как в административном, так и в судебном порядке. При этом выбор порядка и особенностей оснований, а также специфики процедуры напрямую зависит от формы организации.

Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами»[5] рассматриваются особенности разрешения обозначенных вопросов. В частности, указывается, что «в случаях, когда ликвидация организации обусловлена объективной невозможностью продолжения ее деятельности по основаниям, не связанным с нарушением закона, и осуществляется по заявлению учредителей, уполномоченных органов организации или иных лиц, не наделенных государственными властными или иными публичными полномочиями, такие дела разрешаются по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Решение о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения может быть принято только судом по основаниям, указанным в статье 39 Закона о политических партиях[6]. Решение о приостановлении деятельности иных объединений граждан может быть принято, в том числе соответствующим уполномоченным органом или прокурором». При этом в Постановлении Пленума фактически расписываются основания, при которых происходит запрещение деятельности или ликвидация НКО. Практически все они сводятся к нарушению требований законодательства, например, осуществление запрещенной деятельности, либо нарушение прав, свобод и законных интересов граждан.

Также НКО могут быть ликвидированы в случае неоднократных нарушений, установленных для них требований или же неосуществления деятельности, определенной уставными целями.

Также важно отметить, что суд может рассматривать дела не только о ликвидации НКО, когда организация выступает ответчиком, но и когда само НКО обжалует решения административных органов, например, по причине отказа в государственной регистрации. При этом суд фактически выступает барьером, который легализует административные решения, препятствующие деятельности тех НКО, которые не соответствуют установленным для них требованиям закона, либо, напротив, обеспечивают защиту их нарушенных прав.

Понятно, что таким образом государство стремится привлечь людей к созданию НКО. В перспективе в рамах развития и усиления роли гражданского общества государство рассчитывает переложить часть своих обязанностей в социальной сфере на НКО.

Также перспективность расширения вопросов взаимодействия государства и НКО, в первую очередь социально-ориентированных, оказывающих услуги в социальной сфере, и сопровождающий эти отношения процесс совершенствования законодательства подтвердил принятый в 2020 году «Комплекс мер по обеспечению поэтапного доступа негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление услуг населению, на 2021-2024 годы»[7]. Данный документ существенно расширяет возможности участия социально-ориентированных некоммерческих организаций в оказании социальных услуг населению страны. Комплекс мер по обеспечению поэтапного доступа негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2021-2024 годы - это уже второй по счёту перечень мероприятий, направленных на создание благоприятных условий для негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере. Документ разработан Министерством экономического развития при участии регионов и экспертных институтов по предложению Совета при Правительстве по вопросам попечительства в социальной сфере. Он включает в себя «мероприятия по развитию инфраструктуры поддержки негосударственных организаций, предоставляющих населению соцуслуги за счёт бюджетных средств, мероприятия по дальнейшему совершенствованию нормативного правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере, мероприятия по координации деятельности органов власти по обеспечению доступа негосударственных организаций к предоставлению соцуслуг и другие»[8].

Вполне вероятно, что в недалекой перспективе будет совершенствоваться законодательство в сфере поддержки социально-ориентированных НКО по направлению их возможного привлечения «к реализации национальных проектов. Уже сегодня на Российском уровне отмечается положительная динамика участия данных организаций в четырех национальных проектах - «Образование», «Демография», «Здравоохранение» и «Наука». О дальнейшем развитии законодательства в этой сфере свидетельствует и то, что на федеральном уровне Правительством Российской Федерации была учреждена автономная некоммерческая организация «Национальные приоритеты», которая призвана освещать реализацию нацпроектов и налаживать обратную связь с населением России с целью анализа эффективности предпринимаемых государством мер для улучшения жизни граждан»[9].

Однако ранее обозначенный неоднозначный подход, существующий сейчас у государства к НКО и процессу правового регулирования их деятельности, таит в себе скрытые угрозы. Не определившись с правовой природой, невозможно выработать правильный механизм взаимодействия с институтом НКО. Создавая простор для его развития и усиления, государство рискует получить не субъекта поддержки, что и планируется в идеале сделать, а конкурента. Или же стимулировать капитализацию социальной сферы, что сделает невозможным осуществление социальных функций на безвозмездной основе.

Исходя из этого, государству необходимо чётче проработать механизмы взаимодействия его органов власти с различными формами и видами НКО. И окончательно разрешить вопрос возможности существования параллельных механизмом поддержки НКО и субъектов малого и среднего бизнеса, а не создавать единый, используемый и для тех, и для других одновременно. Причем всё описанное происходит на фоне отсутствия доверия со стороны общества к НКО, что является парадоксальным явлением, поскольку как раз общество и должны представлять такие организации.

Таким образом, можно констатировать, что усиление роли НКО и значения для решения многих вопросов в социальной и политической сфере обеспечивается позицией государства и востребованностью данного института именно у государства, но не у простых людей.

Стимулирования со стороны государства могут повысить качество оказываемых услуг. Но если переводить вопрос в коммерческую сферу, что во многом происходит сейчас, положительный результат останется недостижим, поскольку существующие формально как некоммерческие организации, но осуществляющие свою деятельность по правилам бизнеса, такие субъекты будут стремиться минимизировать затраты и максимально увеличить получаемый доход. При этом возникает и невозможность усиления коммерческого эффекта от деятельности таких организаций, поскольку из-за не самого высокого качества выпускаемой продукции невозможно достойно конкурировать на рынке, особенно с коммерческими субъектами. Таким образом, их выход на рынок является искусственным и обеспечивается не рыночными механизмами, а средствами поддержки со стороны государства, как это было сделано в 30 статье Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[10], где совершенно искусственно государство обязало заказчиков часть трат на закупки направлять на заказы у НКО. Это создаёт не только правовую коллизию, но и экономический риск.

Используя механизм искусственного заполнения рынка такими производителями при этом пользующимися государственной поддержкой, государство фактически ограничивает конкуренцию и вытесняет коммерческих производителей. Но в случае сворачивания программ поддержки, НКО перестанут заполнять рынок, поскольку или уйдут в другую сферу, или просто закроются. А рынок получит дефицит продукции, поскольку другие производители с рынка были вытеснены или ушли добровольно.

Нет полной уверенности в необходимости существования закрытости перечня НКО. Как уже отмечалось, ранее меняются общественные и политические отношения, что неминуемо приведет к появлению новых форм НКО, поэтому закрытый характер перечня является скорее практичной вещью, нужной здесь и сейчас, чтобы хоть в какой-то степени стабилизировать хаотичное развитие и функционирование института НКО. Однако оставлять его закрытым в принципе не имеет смысла.

Особняком стоит вопрос регулирования деятельности НКО, имеющих статус иностранного агента. Такими агентами фактически могут стать абсолютно любые НКО, осуществляющие политическую деятельность и получающие финансирование от иностранных субъектов. Причем границы того, что есть политическая деятельность, весьма размыты.

Особенно вопрос актуален в контексте того, что формально многие НКО объективно стали заниматься предпринимательской деятельностью. И существующего деления НКО на корпоративные и унитарные уже явно недостаточно. В этом контексте уместно говорить о дальнейшем развитии правового понятия «социально-ориентированная некоммерческая организация», которое может быть трансформировано в самостоятельную правовую категорию.

Сейчас возможно ещё рано говорить о столь радикальных изменениях, но уже однозначно понятно, что ряд субъектов, номинально относящихся к НКО, по своему правовому статусу существенно отличаются от основной массы НКО, становясь особыми правовыми субъектами.

Со временем, при условии сохранения государственной заинтересованности в их развитии, мы получим либо законодательное закрепление их самостоятельного статуса, либо коренное переосмысление института НКО в целом.