Проблемы правоприменения административного договора в Российской Федерации

Проблемы правоприменения административного договора в Российской Федерации

В статье рассматриваются сущность, признаки административно-правового договора, его особенности и положение в частно-правовом и публичном секторах права. Кроме того, проводится сравнительный правовой анализ с гражданско-правовыми договорами, административными актами, иными институтами права с целью структурирования проблем правоприменения института административно-правового договора.

Авторы публикации

Журнал

Журнал «Научный лидер» выпуск # 13 (111), Апрель ‘23

Дата публикации 07.04.2023

Поделиться

После принятия Конституции РФ и перехода от «полицейской» политики к рыночной, актуальным является вопрос правовой роли государственных органов власти в системе административного права. В данном случае одним из элементов закрепления правовых отношений между государственными органами власти является административный договор.

Под административным договором понимается соглашение, которое заключается для урегулирования управленческих отношений с учетом норм административного права, то есть, когда одной из сторон настоящего договора выступает публично-правовое образование.

Отметим, что в действующем праве не дается толкование административного договора: одни ученые считают, что это правовой акт [19, C.90], другие же ученые убеждены в том, что это соглашение [15, C. 90]. В целом, как подчеркивает Е.Н. Иптышева, специфика административного договора заключается в присутствии волеизъявлении субъектов в отсутствие его абсолютного характера [12, C. 36].

Существуют следующие виды административных договоров:

  • Договоры компетенции – соглашения между федеральными и региональными государственными органами в части делегирования полномочий и разграничения компетенции. У Правительства РФ предусмотрены подобные полномочия в соответствии с федеральным конституционным законом [1].
  • Договоры о сотрудничестве – соглашения, определяющие различные сферы управленческой деятельности (проведение совместных мероприятий, обмен данными и т.д.).
  • Договоры о поступлении кандидатов на государственную службу [7, C. 96].

Франция была первой страной, урегулировавшей на правовой основе административный договор за счет применения договорных начал и публичных механизмов управления. Обязательным субъектом во Франции в рамках административного договора было публичное юридическое лицо. Необходимым условием для признания договора административным было наличие цели публичной службы [6, C. 165].

Что касается отечественной доктрины, то теория административного договора появилась в конце 1890-х годов. Началом стала дискуссия относительно возможности отнесения договоров к источникам административного права. По мнению Ивановского В.В., отношения между государственными органами власти и частными лицами основаны на обоюдном согласии с учетом публично-правовой природы [11, C. 350].

В 1917 году А.И. Елистратов выделил административные договоры в качестве видов административных актов, ключевым признаком которых было волеизъявление субъектов [10, C. 101].

После Октябрьской революции 1918 года вопрос правовой природы административного договора рассматривался реже. К примеру, В.Л. Кабалевский выделил лишь один параграф на проблему административного договора [13, C. 202], а К. Сперанская считает, что административно-правовой договор позволяет государственному управлению лучше реализовать свои цели и задачи [20, C. 99].

В 1980-е годы возникла новая дискуссия на фоне правового регулирования социалистической собственности и соотношения понятий административного и хозяйственного договоров. В тот момент административный договор уже выделялся в качестве основного источника правового регулирования государственной социалистической собственности [16, C. 41]. Однако, как подчеркнул Ю.Н. Старилов, за более чем половину столетия не удалось разрешить проблему правового регулирования административно-правового договора [21, C. 447].

В соответствии с традиционной точкой зрения к источникам административного права относят акты органов государственной власти, то есть результаты одностороннего волеизъявления публично-правового образования. В рамках данного направления административный договор не мог быть отнесен к источникам административного права по причине горизонтального расположения участников соглашения [8, C. 28].

Однако по мере развития рыночной экономики прогрессирует и роль государственных органов при взаимодействии с субъектами частного права. Ведь, как отмечает Н.Г. Деркач, отрицание существования административного договора противоречит объективно существующим формам отношений между публично-правовыми образованиями и частными лицами [9, C. 78].

На доктринальном и практическом уровнях возникает проблема отграничения административного договора от гражданско-правовых договоров и вероятное их отождествление. С другой стороны, законом не запрещено применение договорных конструкций за пределами гражданского права. Допускается применение конструкции договорного права даже при отсутствии полной автономии воли и свободы усмотрения сторон в административном праве.

Тем не менее, практика демонстрирует склонность к признанию за административными договорами гражданско-правовой природы [3]. По мнению Е.Г. Бабелюка, подобный подход не учитывает особенности применения договоров в сфере административного права, что вызвано отсутствием надлежащего правового регулирования административно-правовых договоров [5, C. 144].

Если проанализировать нормы гражданского законодательства, то обратим внимание, что к административным правоотношениям относят лишь модель власти-подчинения, что неприменимо по отношению к институту административного договора. Речь идет о пункте 3 статьи 2 ГК РФ, которая предопределяет квалификацию договорных отношений и применяется в части установления публичной природы договорных правоотношений между публично-правовыми образованиями и частными лицами [2]. Исходя из этого, ориентироваться только на гражданско-правовые нормы для определения правовой природы административного договора нельзя.

К тому же, понимание свободы договора с гражданско-правовой стороны не учитывает наличие ограничений для административного права:

  • Ограничение свободы заключать или не заключать договор.
  • Ограничение свободы выбора вида заключаемого договора.
  • Ограничение свободы в части определения условий договора по своему усмотрению [18, C. 28].

Ограничение свободы административно-правового договора осуществляется в отношении свободы выбора контрагента, определения формы, типа и содержания обязательства. Кроме того, свобода может ограничиваться на основании решения должностных лиц или государственных органов власти.

Если рассматривать структуру административно-правового регулирования, то можно выделить следующие элементы:

  • Административно-правовые нормы.
  • Административный договор.
  • Административный акт.
  • Административно-договорное правоотношение [17, C. 158].

На доктринальном уровне чаще всего встречается соотношение административного договора и административного акта. Вследствие восприятия акта в классическом смысле довольно долго не удавалось рассматривать административный договор как равноценный источник административного права. Более того, данные институты не являются тождественными, но при этом есть свои преимущества у каждого из них: к примеру, административный договор вступает в силу с момента волеизъявления обеих сторон, в то время как административный акт – с момента вступления его в законную силу. Следовательно, договор зависит от волеизъявления двух и более субъектов, а акт – от одного. Кроме того, акт действует на неограниченное число субъектов, а договор – только на его стороны.

Есть различные виды соотношения административного акта и административного договора:

  1. Договор действует вне административных актов.
  2. Административный акт выступает основой для вступления в силу административного договора.
  3. Административный договор заключается с учетом положений и для реализации административного акта.
  4. Административные акты принимаются на основе административного договора.

Важно подчеркнуть проблему соотношения административного договора и административного акта, для этого рассмотрим признаки государственного управления – это функциональность и внешняя направленность. Функциональность объясняет, что, зачем и для чего должно выполняться, за счет чего формируются методы и состав управления. Внешняя направленность подчеркивает воздействие государства на субъекты с определенной целью. Д.С. Андреевым признаки государственного управления делятся на институциональный и операциональный. В первом случае речь идет о субъектах, а во втором – о формах и методах государственного управления [4, C. 154].

Поэтому если говорить об административном акте и административном договоре, то они представляют собой различные формы и способы государственного управления, причем в случае с договором удается детализировать положения административного акта и реализовать публичные права за счет эластичных механизмов и эффективного осуществления государственного управления.

Исходя из вышерассмотренных проблем, ключевой из них является определение места и роли административно-правового договора в системе административного права. С учетом изложенной информации, административный договор вполне можно рассматривать в качестве самостоятельного метода административно-правового регулирования, обеспечивающий исполнение административно-правовых норм. Целью применения договорной конструкции является обеспечение государственного управления, а также применение его в качестве средства осуществления субъектами государственного управления.

Следовательно, административно-правовой договор можно рассматривать в качестве метода государственного управления, играющего роль регулятора отношений в рамках исполнительно-распорядительной деятельности.

Тем не менее, сохраняется проблема недостаточного правового регулирования в России как на федеральном, так и на региональном уровнях. Более того, нет единства правовых норм, применяемых на практике. К примеру, МВД РФ использует административные договоры с регионами, муниципалитетами, которые обладают недостаточно развитой правовой базой. К примеру, контракт о службе в ОВД регулируется статьей 59 Конституции РФ, Федеральным законом № 342-ФЗ, а также Приказом МВД РФ № 50, то есть источниками административного законодательства в отсутствие единой правовой концепции [14, C. 85].

Нормами административного права предусмотрена ответственность за нарушение порядка заключения, исполнения и расторжения договора, однако на практике раздел об ответственности не включается в состав административного договора, хотя предусмотрены общие нормы материально-правовой, дисциплинарной ответственности.

Рассмотрим на примере соглашения между Владимирской и Московской областью на предмет информационного взаимодействия при обеспечении вызова экстренной службы. В данном соглашении отсутствует раздел об ответственности, что усложняет возможность достижения поставленных целей.

Для разрешения вышеуказанных проблем следует определиться с нормативно-правовой базой административного договора, как на федеральном, так и на региональном уровнях, систематизировать ее, обратить внимание на юридическую ответственность и усилить контроль за включением раздела об ответственности в административные договоры.

Список литературы

  1. Сперанская К. Об административном договоре // Вестник Верховного Суда СССР. 1928. № 3(12). С. 99.
  2. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. – М.: НОРМА. 2002. Т. II. С. 445-449.
  3. Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 09.11.2020. № 45. ст. 7061.
  4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) (ред. от 01.01.2023) // Собрание законодательства РФ. № 32. 05.12.1994. ст. 3301.
  5. Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 № 306-КГ15-18562 по делу № А12-7236/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
  6. Андреев Д.С. Административный договор и правовой акт государственного управления // Сборник научных статей / под ред. Е.В. Гриценко, ЕГ. Бабелюк – М.: Волтерс Клувер. 2019. С. 154.
  7. Бабелюк Е.Г. Договорные начала при реализации государственно-властных полномочий // Сборник научных статей. 2009. С. 144.
  8. Ведель Ж. Административное право Франции / Перевод с франц. д.ю.н. Л.М. Энтина, под ред. д.ю.н. М.А. Крутоголова – М.: Прогресс. 1973. С. 165.
  9. Волков А.М. Административное право в вопросах и ответах: учебное пособие – М: Проспект. 2018 – 144 с.
  10. Гордон А.С. Генезис и развитие теории административного договора в отечественной науке: обзор // Modern Science. 2023. № 2-1. С. 26-30.
  11. Деркач Н.Г. Природа и особенности административного договора // Административное право и процесс. 2020. № 9. С. 76-80.
  12. Елистратов А.И. Основные начала административного права – М. 1917. С. 101.
  13. Ивановский В.В. Учебник государственного права – Казань: Типолитография Императорского Университета. 1908. С. 350-351.
  14. Иптышева Е.Н. Административный договор в системе источников административного права // Научные исследования. 2021. № 1 (36). С. 36-37.
  15. Иптышева Е.Н. Административный договор в системе источников административного права // Научные исследования. 2021. № 1 (36). С. 36-37.
  16. Карпов О.В., Арбузов Д.А. О некоторых проблемах применения административного договора в Российской Федерации // Ученые записки. 2021. № 2(38). С. 84-87.
  17. Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятия и виды // Журнал российского права. 2018. № 7. С. 86-92.
  18. Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3. С. 40-45.
  19. Попов А.И. Понятие и структура механизма административно-договорного регулирования // Вестник Пермского института ФСИН России. 2021. № 4 (43). С. 157-163.
  20. Попов А.И. Реализация принципа свободы договора в административно-договорных правоотношениях // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2021. № 4 (45). С. 26-32.
  21. Рогачева О.С. Административный договор как основание возникновения административно-договорного обязательства // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 90.

Предоставляем бесплатную справку о публикации, препринт статьи — сразу после оплаты.

Прием материалов
c по
Осталось 2 дня до окончания
Размещение электронной версии
Загрузка материалов в elibrary