Проблемы правоприменения административного договора в Российской Федерации

После принятия Конституции РФ и перехода от «полицейской» политики к рыночной, актуальным является вопрос правовой роли государственных органов власти в системе административного права. В данном случае одним из элементов закрепления правовых отношений между государственными органами власти является административный договор.

Под административным договором понимается соглашение, которое заключается для урегулирования управленческих отношений с учетом норм административного права, то есть, когда одной из сторон настоящего договора выступает публично-правовое образование.

Отметим, что в действующем праве не дается толкование административного договора: одни ученые считают, что это правовой акт [19, C.90], другие же ученые убеждены в том, что это соглашение [15, C. 90]. В целом, как подчеркивает Е.Н. Иптышева, специфика административного договора заключается в присутствии волеизъявлении субъектов в отсутствие его абсолютного характера [12, C. 36].

Существуют следующие виды административных договоров:

• Договоры компетенции – соглашения между федеральными и региональными государственными органами в части делегирования полномочий и разграничения компетенции. У Правительства РФ предусмотрены подобные полномочия в соответствии с федеральным конституционным законом [1].
• Договоры о сотрудничестве – соглашения, определяющие различные сферы управленческой деятельности (проведение совместных мероприятий, обмен данными и т.д.).
• Договоры о поступлении кандидатов на государственную службу [7, C. 96].

Франция была первой страной, урегулировавшей на правовой основе административный договор за счет применения договорных начал и публичных механизмов управления. Обязательным субъектом во Франции в рамках административного договора было публичное юридическое лицо. Необходимым условием для признания договора административным было наличие цели публичной службы [6, C. 165].

Что касается отечественной доктрины, то теория административного договора появилась в конце 1890-х годов. Началом стала дискуссия относительно возможности отнесения договоров к источникам административного права. По мнению Ивановского В.В., отношения между государственными органами власти и частными лицами основаны на обоюдном согласии с учетом публично-правовой природы [11, C. 350].

В 1917 году А.И. Елистратов выделил административные договоры в качестве видов административных актов, ключевым признаком которых было волеизъявление субъектов [10, C. 101].

После Октябрьской революции 1918 года вопрос правовой природы административного договора рассматривался реже. К примеру, В.Л. Кабалевский выделил лишь один параграф на проблему административного договора [13, C. 202], а К. Сперанская считает, что административно-правовой договор позволяет государственному управлению лучше реализовать свои цели и задачи [20, C. 99].

В 1980-е годы возникла новая дискуссия на фоне правового регулирования социалистической собственности и соотношения понятий административного и хозяйственного договоров. В тот момент административный договор уже выделялся в качестве основного источника правового регулирования государственной социалистической собственности [16, C. 41]. Однако, как подчеркнул Ю.Н. Старилов, за более чем половину столетия не удалось разрешить проблему правового регулирования административно-правового договора [21, C. 447].

В соответствии с традиционной точкой зрения к источникам административного права относят акты органов государственной власти, то есть результаты одностороннего волеизъявления публично-правового образования. В рамках данного направления административный договор не мог быть отнесен к источникам административного права по причине горизонтального расположения участников соглашения [8, C. 28].

Однако по мере развития рыночной экономики прогрессирует и роль государственных органов при взаимодействии с субъектами частного права. Ведь, как отмечает Н.Г. Деркач, отрицание существования административного договора противоречит объективно существующим формам отношений между публично-правовыми образованиями и частными лицами [9, C. 78].

На доктринальном и практическом уровнях возникает проблема отграничения административного договора от гражданско-правовых договоров и вероятное их отождествление. С другой стороны, законом не запрещено применение договорных конструкций за пределами гражданского права. Допускается применение конструкции договорного права даже при отсутствии полной автономии воли и свободы усмотрения сторон в административном праве.

Тем не менее, практика демонстрирует склонность к признанию за административными договорами гражданско-правовой природы [3]. По мнению Е.Г. Бабелюка, подобный подход не учитывает особенности применения договоров в сфере административного права, что вызвано отсутствием надлежащего правового регулирования административно-правовых договоров [5, C. 144].

Если проанализировать нормы гражданского законодательства, то обратим внимание, что к административным правоотношениям относят лишь модель власти-подчинения, что неприменимо по отношению к институту административного договора. Речь идет о пункте 3 статьи 2 ГК РФ, которая предопределяет квалификацию договорных отношений и применяется в части установления публичной природы договорных правоотношений между публично-правовыми образованиями и частными лицами [2]. Исходя из этого, ориентироваться только на гражданско-правовые нормы для определения правовой природы административного договора нельзя.

К тому же, понимание свободы договора с гражданско-правовой стороны не учитывает наличие ограничений для административного права:

• Ограничение свободы заключать или не заключать договор.
• Ограничение свободы выбора вида заключаемого договора.
• Ограничение свободы в части определения условий договора по своему усмотрению [18, C. 28].

Ограничение свободы административно-правового договора осуществляется в отношении свободы выбора контрагента, определения формы, типа и содержания обязательства. Кроме того, свобода может ограничиваться на основании решения должностных лиц или государственных органов власти.

Если рассматривать структуру административно-правового регулирования, то можно выделить следующие элементы:

• Административно-правовые нормы.
• Административный договор.
• Административный акт.
• Административно-договорное правоотношение [17, C. 158].

На доктринальном уровне чаще всего встречается соотношение административного договора и административного акта. Вследствие восприятия акта в классическом смысле довольно долго не удавалось рассматривать административный договор как равноценный источник административного права. Более того, данные институты не являются тождественными, но при этом есть свои преимущества у каждого из них: к примеру, административный договор вступает в силу с момента волеизъявления обеих сторон, в то время как административный акт – с момента вступления его в законную силу. Следовательно, договор зависит от волеизъявления двух и более субъектов, а акт – от одного. Кроме того, акт действует на неограниченное число субъектов, а договор – только на его стороны.

Есть различные виды соотношения административного акта и административного договора:

1. Договор действует вне административных актов.
2. Административный акт выступает основой для вступления в силу административного договора.
3. Административный договор заключается с учетом положений и для реализации административного акта.
4. Административные акты принимаются на основе административного договора.

Важно подчеркнуть проблему соотношения административного договора и административного акта, для этого рассмотрим признаки государственного управления – это функциональность и внешняя направленность. Функциональность объясняет, что, зачем и для чего должно выполняться, за счет чего формируются методы и состав управления. Внешняя направленность подчеркивает воздействие государства на субъекты с определенной целью. Д.С. Андреевым признаки государственного управления делятся на институциональный и операциональный. В первом случае речь идет о субъектах, а во втором – о формах и методах государственного управления [4, C. 154].

Поэтому если говорить об административном акте и административном договоре, то они представляют собой различные формы и способы государственного управления, причем в случае с договором удается детализировать положения административного акта и реализовать публичные права за счет эластичных механизмов и эффективного осуществления государственного управления.

Исходя из вышерассмотренных проблем, ключевой из них является определение места и роли административно-правового договора в системе административного права. С учетом изложенной информации, административный договор вполне можно рассматривать в качестве самостоятельного метода административно-правового регулирования, обеспечивающий исполнение административно-правовых норм. Целью применения договорной конструкции является обеспечение государственного управления, а также применение его в качестве средства осуществления субъектами государственного управления.

Следовательно, административно-правовой договор можно рассматривать в качестве метода государственного управления, играющего роль регулятора отношений в рамках исполнительно-распорядительной деятельности.

Тем не менее, сохраняется проблема недостаточного правового регулирования в России как на федеральном, так и на региональном уровнях. Более того, нет единства правовых норм, применяемых на практике. К примеру, МВД РФ использует административные договоры с регионами, муниципалитетами, которые обладают недостаточно развитой правовой базой. К примеру, контракт о службе в ОВД регулируется статьей 59 Конституции РФ, Федеральным законом № 342-ФЗ, а также Приказом МВД РФ № 50, то есть источниками административного законодательства в отсутствие единой правовой концепции [14, C. 85].

Нормами административного права предусмотрена ответственность за нарушение порядка заключения, исполнения и расторжения договора, однако на практике раздел об ответственности не включается в состав административного договора, хотя предусмотрены общие нормы материально-правовой, дисциплинарной ответственности.

Рассмотрим на примере соглашения между Владимирской и Московской областью на предмет информационного взаимодействия при обеспечении вызова экстренной службы. В данном соглашении отсутствует раздел об ответственности, что усложняет возможность достижения поставленных целей.

Для разрешения вышеуказанных проблем следует определиться с нормативно-правовой базой административного договора, как на федеральном, так и на региональном уровнях, систематизировать ее, обратить внимание на юридическую ответственность и усилить контроль за включением раздела об ответственности в административные договоры.