Анализ мер административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Бюджетные правоотношения - это объект бюджетного правонарушения, это - «урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов»[1].

Собственная финансовая система определяет внутренний суверенитет государства, без которой ни одна из взятых на себя государством функций не может быть реализована [2].

Т.В. Гурунян [3]  определяет управление финансами бюджетных учреждений как динамичные изменения как в связи с постоянным принятием новых законодательных актов в этой сфере, так и необходимостью внедрения более эффективных методов финансирования. Т.В. Гуйда [4] под финансовыми ресурсами определяет как совокупность денежных средств, находящихся в собственности государства и хозяйствующего субъекта, которые на безвозвратном основании направляются на развитие хозяйства и улучшение благосостояние народа.

Определяя эффективность использования бюджетных средств  руководствуются положениями Бюджетного кодекса РФ и позицией Высшего Арбитражного РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках, установленных им бюджетных полномочий, должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджета объема средств (результативности).

В организациях допускаются нарушения ст.22 Федерального закона от 5 апреля 2013г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения  государственных    и    муниципальных    нужд»    (далее    -    Закон о контрактной системе) при определении  обосновании начальных (максимальных) цен контрактов (далее–НМЦК), цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальных сумм единиц товаров, работ, услуг:

• в нарушение ч. 3 ст. 22 Закона о контрактной системе при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг получена без учета сопоставимых с условиями планируемых закупок коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (например, расчеты НМЦК по оценке объектов недвижимого имущества казны Российской Федерации производились за услуги в целом, без  пообъектной разбивки);
• в нарушение ч. 5 ст. 22 Закона о контрактной системе в целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) используется неподтвержденная ценовая информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг (коммерческие предложения), запросы заказчиков у поставщиков (подрядчиков, исполнителей) о предоставлении которой отсутствуют.

В связи с несоблюдением Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567(далее - Методические рекомендации):

• коммерческие предложения размещаются в сети «Интернет» с указанием наименования поставщиков (п.2.1 Методических рекомендаций);
• не указываются реквизиты документов, на основании которых выполнен расчет НМЦК (п. 2.1 Методических рекомендаций).

Кроме того, при расчете НМЦК допускаются арифметические ошибки.

В нарушение требования п.1 ст.34 Закона о контрактной системе контракты заключаются на условиях, отличных от условий, предусмотренных извещениями об осуществлении закупок, документацией о закупках, заявками, окончательными предложениями участников закупок, с которыми заключаются контракты.

В нарушение ч.4,5 ст.34 Закона о контрактной системе, Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств,  предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2017г. №1042, в государственных контрактах отсутствуют обязательные условия об ответственности заказчиков в случае просрочки исполнения заказчиками обязательств, предусмотренных контрактами, а так же в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения заказчиками обязательств, предусмотренных контрактами, в части начисления пени и определения размера штрафа.

Эффективное расходование и формирование средств связано с выполнением государственных задач, возложенных на него обществом. Бюджетный кодекс РФ определяет расходы бюджета как выплачивание из бюджета средства за исключением средств, являющимся источниками финансирования дефицита бюджета. При этом необходимо помнить, что формирование расходов бюджетной системы в настоящее время осуществляется в соответствии с расходными обязательствами [5].

Противоречивость норм, регулирующих финансовое законодательство, отсутствие правовой определенности и, как следствие, - отсутствие качественного механизма реализации мер ответственности за нарушение финансового законодательства, самым негативным образом сказываются на социально-экономическом развитии государства [6].

Качество правовой охраны бюджетных отношений определяет достижение цели и успешную реализацию задач в области бюджетной политики страны. Настоящая статья посвящена анализу мер бюджетного принуждения и мер административной ответственности, применяемых при нарушении бюджетного законодательства. Часть IV Бюджетного кодекса РФ [7] скорректирована ФЗ № 252-ФЗ [6] от 23 июля 2013 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» в области регулирования отношений по применению мер юридического воздействия за нарушение бюджетного законодательства: данной корректировкой исключена из текста глава 28, произошла ее замена новыми главами - 29 и 30.

Главой 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» в БК РФ вводится дефиниция «бюджетное нарушение», отсутствовавшая ранее, и заменившая понятие «нарушение бюджетного законодательства».

Глава 30 БК РФ определяет применение бюджетных мер принуждения к нарушителям.

«В бюджетном праве имеет место как виновная, так и «безвиновная» ответственность. В этом случае нет «полноценного» состава правонарушения, однако ответственность все же наступает. Правда, такие случаи можно было бы и не именовать ответственностью в полном смысле этого слова и говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред»[8].

Бюджетное правонарушение должно иметь место в том случае, когда присутствуют все признаки его состава, т.е. объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Правоприменителем четко определены потенциальные субъекты бюджетного нарушения, что позволяет определить их перечень как исчерпывающий. Основания разграничения юридической ответственности лиц, относящихся к участникам бюджетного процесса и не являющихся участниками бюджетного процесса, а также разграничение ответственности юридического лица либо органа публичной власти и ответственности виновного должностного лица определены ч. ч. 2 и 3 ст. 306.1 БК РФ. Общий порядок и виды применения бюджетных мер принуждения содержатся в ст. 306.2 БК РФ, но само содержание понятия в указанной статье не раскрыто. Необходимо проанализировать категорию «меры принуждения».

Бюджетные меры принуждения, перечень которых содержится в ст. 306.2 БК РФ, имеют правовосстановительный, обеспечительный характер.

Бюджетный кодекс РФ определяет «уведомление о применении бюджетных мер принуждения» [9] как акт, запускающий механизм их применения. Ч. 5 ст. 306.2 БК РФ определяет их как обязательный к рассмотрению финансовым органом документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, в котором содержатся основания для применения бюджетных мер принуждения в соответствии с БК РФ, а также суммы средств, использованных не по целевому назначению, либо с нарушением условий предоставления (расходования) бюджетного кредита либо межбюджетного трансферта.

В главе 30 БК РФ «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение» определено пять составов правонарушений, которые по описанию запрещенного действий (объективной стороне) частично или полностью совпадают с изменениями и дополнениями в КоАП РФ [10], внесенными Законом № 252-ФЗ. При полном совпадении объективной стороны нами будет дан анализ какого-то одного состава, а в отношении санкций - обоих корреспондирующих друг с другом составов.

Ст. 306.4 БК РФ истолковывает нецелевое использование бюджетных средств как оплату денежных обязательств и направление средств бюджетов бюджетной системы РФ на цели, частично либо полностью не соответствующие целям, определенным бюджетной сметой, бюджетной росписью (сводной бюджетной росписью), соглашением (договором), иным документом, служащим основанием предоставления средств бюджетов бюджетной системы РФ, а также принятие бюджетных обязательств в превышающих лимиты бюджетных обязательств либо утвержденных бюджетных ассигнований размерами.

БК РФ не определяет содержание понятия «целевое использование бюджетных средств» и не показывает порядок их использования, и это  позволяет утверждать, что категория «нецелевое использование бюджетных средств» является оценочной. Ч. 1 ст. 306.4 БК РФ определено, что правонарушением является даже частичное несовпадение с целями, но не установлено, в какой мере (на 5 %, 50 % и т. д.). А также в новую редакцию ст.15.14 КоАП РФ данное деяние перенесено полностью, а через нее и в норму Уголовного кодекса РФ. Есть опасность в части привлечения к данным видам юридической ответственности за нечетко описанное деяние.

Ст. 306.4 БК РФ предусмотрена передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя либо получателя бюджетных средств в результате совершенного нецелевого использования бюджетных средств.

В БК РФ нет определения такого субъекта права (участника бюджетного процесса), как «уполномоченный по соответствующему бюджету»; не определен объем (часть) переданных полномочий; не установлен срок, на который изымаются полномочия; не прописан механизм обратной передачи полномочий. Министерство финансов РФ в письме от 11.03.2014 № 02–10–10/10495 «О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств» [11] изложило свою позицию по данному вопросу.

Поэтому применение указанной меры затруднительно без четких ответов на поставленные выше вопросы.

 Статья 15.15.6 КоАП РФ гласит: «Непредставление, представление с нарушением сроков [12], формирование и представление с нарушением установленных требований сведений (документов), представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности и иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей».

Санкции за совершение данных правонарушений находятся в одних пределах: и несвоевременное представление бюджетной отчетности и представление заведомо недостоверной отчетности. Необходимо четко определиться с предметом правонарушения, уровнями общественной опасности тех или иных деяний, потенциальными субъектами правонарушения.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях отсутствуют многие составы правонарушений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. Это приводит к тому, что ответственность руководителей соответствующих получателей бюджетных средств считается неустановленной. «Такой пробел бюджетного законодательства создает условия для безответственности непосредственных исполнителей противоправных действий при неперечислении бюджетных средств их получателям, непредставлении отчетов и иной бюджетной документации и многочисленных других нарушений бюджетной дисциплины»[13].

На данный момент перед органами государственного управления стоит задача цифрового формирования, поиска новых методов и идей, создание новых технологий управления.

В ежегодном Послании Федеральному Собранию в январе 2020 г. Президент России В. В. Путин отметил: «Нам нужно быстрее, не откладывая решать масштабные социальные, экономические, технологические задачи, перед которыми стоит страна. Их содержание и ориентиры отражены в национальных проектах, реализация которых требует нового качества государственного управления, работы Правительства, всех уровней власти, прямого диалога с гражданами» [14].

Обеспечение цифровой трансформации государственной гражданской службы путем внедрения цифровых технологий и платформенных решений является одной из целей Национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» [15].

По поручению руководителя Росимущества Вадима Яковенко для реализации единой кадровой политики и создания в агентстве резерва управленческих кадров Росимущество совместно с РАНХиГС разработало новый образовательный проект - программу повышения квалификации «Введение в технологии эффективного управления».

Научный руководитель программ - Яковенко Вадим Владимирович, руководитель Федерального агентства по управлению государственным имуществом:

«Уникальность этих программ состоит в том, что они объединяют знания в области юриспруденции, экономики, управления недвижимостью, экологии и в социальной сфере.

РАНХиГС 23 ноября 2021 года сообщил о том, что подготовит 1000 сотрудников Росимущества к плановой миграции на российское офисное ПО. Программу «Вопросы использования отечественного офисного программного обеспечения», которую в 2021 году запустила Высшая школа государственного управления РАНХиГС, уже прошли 120 федеральных госслужащих.

На своей площадке Академия объединила разработчиков отечественного ПО - компании МойОфис и «Р7», Ассоциацию разработчиков программных продуктов (АРПП) «Отечественный софт», а также представителей госсектора с опытом применения российских программных продуктов.

Программа позволит государственным служащим повысить свою цифровую грамотность и познакомиться с эффективными отечественными ИТ-решениями.

Переход государственных органов и государственных компаний на отечественные программные продукты - это вопрос национальной безопасности. Для того, чтобы мы могли вести самостоятельную внутреннюю и внешнюю информационную политику, распоряжаться собственными информационными ресурсами, гарантировать электронную и информационную безопасность необходим цифровой суверенитет государства, сказал исполнительный директор АРПП «Отечественный софт» .

Для нас это очень важная задача, так как именно через участие в подобных программах у госслужащих снимается предубеждение перед отечественными решениями и появляется возможность «из первых рук», от разработчиков узнать обо всех плюсах предлагаемых продуктов, подчеркнула директор Центра профессионального развития государственных служащих ВШГУ РАНХиГС Светлана Еварович.

Во время обучения сотрудники Росимущества узнают о компонентах цифрового суверенитета и импортозамещении в сфере ИТ-решений, познакомятся с операционными системами семейства Linux, а также приобретут навыки работы с пакетом офисных приложений МойОфис и «Р7». Кроме того, в рамках курса 300 руководителей и 700 сотрудников различных структур Росимущества получат методические рекомендации о том, как сделать переход на отечественное офисное ПО быстрым, комфортным и безопасным для сотрудников. Внедрение отечественных ИТ-решений в сферу государственного управления окажется эффективным только при условии, что все участники будут готовы к изменениям. Поэтому российские разработчики офисного ПО создают все условия для эффективного внедрения отечественных решений в ИТ-инфраструктуру государственных органов» [16].

Внедрение отечественных ИТ-решений в сферу бюджетных отношений будет способствовать развитию надлежащего исполнения БК РФ.

Анализ, который мы провели, говорит о том, что бюджетные отношения активно развиваются и требуют надлежащей правовой охраны. Из вопросов правового принуждения в связи с бюджетными нарушениями норм БК РФ, и законодательства об административной ответственности за нарушения в данной сфере  следует, что требуется доработка на юридическом и техническом уровнях.