АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ СЕРВИТУТОВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

Земля является всеобщим достоянием. Использование данного ресурса зиждется на балансе частных и публичных интересов. Земля, как природный ресурс, безусловно, подлежит публично-правовому регулированию, и её ис­пользование лежит в плоскости публичных интересов (интересов общества и государства). Земля, как недвижимая вещь, может являться объектом права частной собственности, хотя при этом нельзя отрицать, что специфические черты земельного участка, как природного ресурса, накладывают отпечаток на гражданско-правовое регулирование отношений, объектом которого он является, что может проявляться, например, в установлении определенных ограничений или правовых режимов. В данном случае необходим поиск баланса между частными и публичными интересами.

Конституция РФ (так же, как и большинство конституций разных стран мира) провозглашают абсолютную ценность прав человека и гражданина, в то же время такие права имеют множество ограничений, потому что чело­век существует не сам по себе, а всегда в социуме, и не может осуществлять свои права безгранично, иначе будут нарушены права другого человека, что, в свою очередь, снова ведет к наложению определенных ограничений для осуществления тех самых прав человека. Помимо провозглашения прав и свобод человека, Конституция РФ закрепляет в качестве одного из проявлений народного суверенитета право собственности на землю. Нередко права на землю отдельно взятого индивида ограничиваются в целях сохранения суверенитета.

Все эти постулаты в итоге приводят к мысли о необходимости поиска баланса публичных и частных интересов, в том числе в отношении права собственности на землю (причем различных её форм).

Обратимся к понятию «интерес». Любой интерес отображает потреб­ности его носителя. В большинстве случаев интерес собственника заключа­ется в возможности свободно владеть, пользоваться и распоряжаться объек­том права своей собственности. И совершенно не важно, кто собственник — отдельный индивид или какая-то отдельно взятая социальная группа. Однако, если сточки зрения реализации правомочий права собственности интерес у собственников одинаков, то с точки зрения удовлетворения потребностей в результате реализации этих правомочий — не совпадает всегда. Подобная ситуация влечет необходимость поиска компромисса, причем данный ком­промисс должен быть продиктован правовыми нормами.

Интерес напрямую зависит от характера потребностей, и у каждой со­циальной группы они свои[1], формироваться потребности могут по совершен­но различным признакам (территориальному, предметному, целевому и т. д.). В подобных ситуациях в конфликт публичных интересов нередко бывают вовлечены и интересы частные, и, надо сказать, частные интересы в боль­шинстве случаев проигрывают публичным.

Проблема соотношения публичных и частных интересов, а также соотношения публич­ных интересов различных социальных групп неоднозначна и на данный мо­мент неразрешима, однако попытки её разрешить все-таки предпринимаются. Одной из таких попыток является исследование вопроса о соотношении юридических лиц частного и публичного права.

Основным критерием разграничения публичных и частных юридиче­ских лиц является их социальная сущность, которая, в свою очередь, обу­словливает отличия в правосубъектности[7, с. 10-14]. Кроме того, помимо деления юридических лиц на частные и публичные, предлагают ввести категорию частно-публичных юридических лиц[6, с. 255]. Частные юридические лица пресле­дуют интерес исключительно частного лица, публичные юридические лица, соответственно, преследуют публичные интересы и часто связаны с органами публичной власти. Частно-публичные юридические лица являются собствен­никами переданного им имущества и выполняют определенные социально-публичные функции.

В частности, например, частно-публичные юридические лица подобные инновационному центру «Сколково» осуществляют функции, которые не связаны с повседневными бытовыми потребностями населения, нередко они имеют свой интерес, который не является ни частным, ни пуб­личным. В то же время земельное законодательство предусматривает для та­ких юридических лиц дополнительные полномочия по принудительному изъятию земельных участков у частных лиц, а также по установлению пуб­личных земельных сервитутов. Безусловно, данные действия со стороны частно-публичных юридических лиц совершаются в рамках закона и не мо­гут быть отнесены к разряду действий по злоупотреблением правом, и всё же иллюстрируют сложную ситуацию по соотношению частных и публичных интересов.

Также стоит отметить, что одним из самых ярких проявлений групповых интересов является установление публичных земельных сервитутов.

Публичный сервитут прочно обосновался в законодательстве и нередко устанавливается на практике, однако отношение к нему неоднозначное. Цивилистическая наука называет публичный сервитут неадекватной частным отношениям правовой конструкцией, суть которой заключается в установле­нии публичных ограничений права собственности, публичный сервитут не относят к разряду субъективных прав.

А. В. Копылов полагает, что публичные сервитуты не имеют ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву. Они представ­ляют собой «только ограничения права собственности в силу закона»[4, с. 62]. Напротив, Т. В. Дерюгина считает, что сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления; субъектному составу; объектам; содержанию; возмездности»; «публичный сервитут не относится ни к катего­рии прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в системе вещ­ных прав» [3, с. 6]. Третья группа авторов полагает, что публичный сервитут не яв­ляется обременением права собственности, а является его пределом [5, с. 7-8].

В контексте научного понимания, существование публичного сервитута подверга­ется сомнениям, а правоприменительная практика идет по своему пути. В частности, по данным Росреестра, публичный сервитут не является разновидностью сервитута, и, следовательно, публичный сервитут не подлежит ре­гистрации как ограничение права на земельный участок, но информация о публичном сервитуте вносится в Реестр границ (Письмо Росреестра от 25 марта 2019 г. № 01-02960-ГЕ/19).

Отсюда следует некоторый вывод о том, что публичный сервитут не следует рассматривать в качестве разновидности вещных прав, потому что отсутствуют два обязательных признака вещного права — неот­делимость от господствующего участка и значение воли собственника.

Земельное законодательство (ст. 39.37 ЗК РФ) позволяет устанавливать публичные сервитуты как на земельный участок (участки), так и на землю. Например, для размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений свя­зи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения. Подобное правило в очередной раз подтверждает, что публичный сервитут не относится к разряду вещных прав.

В 2018 г. земельное законодательство закрепило понятие публичного сервитута (ст. 23 ЗК РФ), при этом в легальном определении отражена спе­цифика оснований возникновения сервитута и цель его установления. Зе­мельное законодательство разграничивает понятия сервитута и публичного сервитута, подразумевая, что сервитут — это частный сервитут, установле­ние которого регулируется гражданским правом, а установление собственно публичного сервитута регулируется земельным законодательством, причем Земельный кодекс РФ достаточно детально регулирует цели и основания, в соответствии с которыми устанавливаются публичные сервитуты.

Процедура установления публичного сервитута предполагает участие в ней заинтересованного лица (обладателя сервитута), чье волеизъявление положено в основу установления данного сервитута.

Еще одной особенностью публичного сервитута является возможность строительства на условиях сервитута. С точки зрения частного права — воз­можность строительства на условиях публичного сервитута ограничивает все три правомочия собственника земельного участка, тогда как при установле­нии частного сервитута данное положение недопустимо.

В соответствии с конституционными принципами недопустимо вме­шиваться в частные дела, Конституция РФ предоставляет гарантии свободно­го осуществления прав и свобод человека и гражданина, в то же время уста­новление публичных сервитутов, очевидно, определяет приоритет публич­ных интересов перед частными. Действующее земельное законодательство России в части регулирования публичных сервитутов не отвечает принципам соразмерности и справедливости[2,с.19], оно не направлено на поиск баланса част­ных и публичных интересов.

Строительство зданий на основе публичного сервитута — это резуль­тат политического решения, возможность решить публичные интересы с по­мощью частно-правого института, который, однако, для этого не предназна­чен.

Представляется необходимым обеспечить баланс публичных и частных интересов путем создания нового правового институт в рамках земельного права, в соответствии с которым будет возможно строительство здания или линейного объекта на чужом земельном участке, конструкция сервитута (в том числе публичного) для этих целей не предназначена.

Кроме этого, конструкция публичного сервитута не должна использо­ваться для обеспечения частно-публичных интересов, для данных случаев существует частный сервитут.