Не определившись с правовой природой, нет возможности определить механизм взаимодействия с институтом НКО. Если государство, в лице своих органов, создает слишком просторные условия для усиления данного института, в таком случае государство рискует получить не субъекта поддержки, что и планируется в идеале сделать, а конкурента. Кроме того, данного чревато развитию капитализации отношений, что лишает общество от реализации социальных функций на безвозмездной основе. Чтобы избежать этого, прежде всего государству следует продумать механизм взаимодействия органов власти с различными формами и видами НКО. Также видится необходимость окончательно решить вопрос существования параллельных механизмом поддержки НКО и субъектов малого и среднего бизнеса, а не создавать единый, используемый и для тех, и для других одновременно.
Следует начать с того, что считается, что НКО могут быть эффективным партнером органов государственной власти в части оказания социальных услуг населению. Поворот в сторону сотрудничества государства с НКО происходит в 1980-е годы в развитых странах на фоне кризиса государства всеобщего благосостояния - неспособности государства качественно оказывать услуги всем категория населения.
Актуализируется роль негосударственных факторов в сфере оказания услуг. Среди преимуществ НКО называют гибкость социально ориентированно деятельности НКО - они лучше знают «поле», в котором работают со своими благополучателями и могут быстрее адаптироваться к изменяющимся условиям среды и потребностям получателей услуг.
Другое сравнительное преимущество - способность НКО привлекать дополнительные ресурсы в работе - частные пожертвования и труд волонтеров. Кроме того, НКО часто выступают носителем социальных инноваций, которые затем могут тиражироваться на уровень государственных структур.
. После краха советской системы реальный, независимый от государства некоммерческий сектор только начинал формироваться. Возникали первые независимые от государства объединения, но в 1990-е годы отсутствовала четкая государственная политика в отношении НКО. Как замечает американский исследователь Сара Хендерсон, «некоммерческий сектор, возникший в первое десятилетие постсоветской эпохи, был слабым, фрагментированным и слабо связанным с политическими элитами и населением, которое оно якобы представляет»[1]. Поворот в сторону активного сотрудничества с третьим сектором происходит уже в 21 веке. Наблюдается как количественное, так и качественное развитие третьего сектора. Государство начинает осознавать важность партнерства с НКО и выстраивает политику взаимодействия на основе применения западных инструментов. Сказанное выше в равной степени относится и к России.
В настоящее время увеличение роли НКО больше востребовано для решения вопросов в государственной социальной и политической сфере, нежели в сферах, затрагивающих обычных граждан. Для общества НКО во многом воспринимаются либо как способ ухода от обязательств коммерческого субъекта, либо как субъекта, действительно решающего ряд вопросов. Вот только бенефициаром при этом будет далеко не общество. Очень часто за счёт НКО происходит финансирование аффилированных с отдельными чиновниками структур. НКО выступают лишь получателем средств по программам поддержки и контрактным обязательствам. А вот реальным исполнителем нередко выступают уже коммерческие структуры-субподрядчики. Вот только качество оказываемых услуг не всегда находится на должном уровне. Кроме того, и положения закона «О защите прав потребителей»[2] не всегда возможно применить, поскольку не все НКО являются исполнителями общественно полезных услуг, как и не выступают коммерческими субъектами. И в таком случае возникает проблема в виде «Как защитить права получателей услуг или благ?». Это усложняется и тем, что НКО всегда может обосновать невозможность более качественного выполнения «заказа» в силу своей специфики. Например, в силу особенностей сотрудников, которые могут являться инвалидами или иными социально-незащищёнными категориями граждан.
Тут же сразу возникает следующая проблема, которая заключается в том, что, если коснуться вопроса предоставления общественно полезных услуг, то необходимо отметить отсутствие критериев определения «надлежащего качества исполнения услуг». На данный момент времени определения качества предоставляемых услуг устанавливает властный орган-заказчик, а если учитывать аффилированность заказчиков и исполнителей, да и еще с учетом повышенного уровня коррумпированности, данные критерии можно назвать размытыми, трактоваться они могут в свободной форме, что негативно сказывается на бенефициаре, которым выступают сами граждане, которым эти услуги и оказываются.
Следует отметить, что, имея более жёсткие критерии оценки результата и нередко более качественный подбор исполнителей, органы государственной власти показывают результат лучше. То есть стимулирование со стороны государства может повысить качество оказываемых услуг. Вот только все сводится к тому, что НКО играют по правилам бизнеса и заинтересованы больше не в положительном результате для исполнителей или высокой положительной характеристике для НКО, а в минимизации затрат и максимальном увеличении получаемого дохода. При этом возникает и невозможность усиления коммерческого эффекта от деятельности таких организаций, поскольку из-за не самого высокого качества выпускаемой продукции невозможно достойно конкурировать на рынке, особенно с коммерческими субъектами. Получается, что их выход на рынок является искусственным и обеспечивается не рыночными механизмами, а средствами поддержки со стороны государства, как это было сделано в 30 статье Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[3], где совершенно искусственно государство обязало заказчиков часть трат на закупки направлять на заказы у НКО. Это создаёт не только правовую коллизию, но и экономический риск. Используя механизм искусственного заполнения рынка такими производителями при этом пользующимися государственной поддержкой, государство фактически ограничивает конкуренцию и вытесняет коммерческих производителей.
Возникает вопрос почему бы государству не уменьшить помощь НКО или же не свернуть программы поддержки? Но тут мы попадаем в проблему ухода с рынка НКО, что породит то, что рынок получит дефицит продукции, поскольку другие производители с рынка были вытеснены или ушли добровольно. И это без учета объективно существующего лоббирования интересов отдельных НКО со стороны органов государственной власти и их аффилиации, а также «дроблении» НКО для создания псевдоконкурентной среды.
Государству следует сочетать интересы общества и НКО, следует конкретизировать границы допустимости участия НКО в коммерческой деятельности, а также сопоставить перспективы их участия и возникающие риски при участии в предпринимательской деятельности. Либо обозначить пределы такого участия, выработав критерии оценки, например, на основании оценки уровня капитализации, процента, полученного от коммерческой деятельности в денежных фондах НКО и допустимости или недопустимости участия в отдельных видах коммерческой деятельности. Без этого обозначенная дихотомия никуда не денется.
Также следует отметить, что ни одна сфера жизнедеятельности не может оставаться бесконтрольной, ввиду этого имеется необходимость в субъекте, осуществляющим контроль за деятельностью НКО. Логично предположить, что данные функции следует передать Минюсту, поскольку он уже осуществляет контрольную деятельность по отношению к отдельным видам НКО. Но если Минюсту передать контрольные полномочия за деятельностью всех НКО, то логично и передать регистрацию всех НКО также Минюсту, прекратив разделение регистрационных функций с налоговой службой.
Следующим вопросом, который имеет необходимость в освещении, является необходимость создания закрытого перечня НКО. Представляется, что в данном нет необходимости, так как социальная, политическая сферы, общественные отношения не стоят на месте, постоянно видоизменяются и развиваются, и потому это все в конечном итоге неминуемо приводит к возникновению новых форм НКО. Поэтому закрытый характер перечня является скорее практичной вещью, нужной здесь и сейчас, чтобы хоть в какой-то степени стабилизировать хаотичное развитие и функционирование института НКО. Однако оставлять его закрытым в принципе не имеет смысла.
Острым является также вопрос регулирования деятельности НКО, имеющих статус иностранного агента. Такими агентами фактически могут стать абсолютно любые НКО, осуществляющие политическую деятельность и получающие финансирование от иностранных субъектов. Причем границы того, что есть политическая деятельность, весьма размыты.
Закон об иностранных агентах[4] появился достаточно давно, однако, изменения во внешнеполитической сфере приводят к внесению постоянных корректировок в предъявляемые к таким НКО требованиям, что делает их во многом избыточными. Но, к сожалению, оправданными с учетом существующей геополитической ситуации и негативных примеров по всему миру, где через таких «иностранных агентов» осуществлялась практическая работа по смене политических режимов.
Ближайшие изменения в законе запланированы на осень этого года. В соответствии с ними, произойдет расширение критериев отнесения НКО к «иностранному агенту». Если ранее таковыми считались организации, получавшие финансирование от иностранных субъектов или от национальных субъектов, которые в свою очередь получали финансирование из-за рубежа, то теперь достаточно и того, что конечным выгодоприобретателем от деятельности российских компаний, финансирующих НКО, является иностранный субъект.
То есть речь о субъекте, фактически контролирующим деятельность компании за счёт контрольного пакета акций или вклада в уставный капитал в размере не менее 25%.
«Закон направлен на усиление безопасности и защиту суверенитета России. Нормы данного закона соответствуют мировой практике и направлены на то, чтобы не допустить вмешательства во внутренние дела российского государства»[5]. Однако создается дополнительная правовая конструкция. Фактически речь идет об особом субъекте права, который регулируется не только и не столько нормами о правовом статусе НКО в целом, а специализированными нормами, применяемыми исключительно к данному субъекту.
Такая же ситуация существует и в случае с социально-ориентированными НКО. Фактически для определения правового положения НКО нужно брать в расчет несколько рамок. Первая - общая: статус на основании норм ГК и Закона «О некоммерческих организациях»[6]. Вторая - специальный статус: в зависимости от формы и вида НКО. Третья
- специфика деятельности: привязка к фактическому участию или неучастию в коммерческих и иных предпринимательских правоотношениях. И последняя, четвертая, рамка - особый статус, предоставляемый государством: фактическое указание на дополнительные меры поддержки или дополнительные требования.
И тут возникает вопрос, который сводится к необходимости регулирования данных отношений, вот только какой отрасли права? Какая отрасль бы занялась столь разнообразными по своему правовому статусу субъектами? Стоит сказать, что в настоящее время в связи с внешнеполитической обстановкой, сложившимися общественными сферами и взаимоотношениями необходимо либо выводить данное правовое регулирование в формат полноценной подотрасли гражданского права или же подотрасли предпринимательского права. Данное видится весьма интересным, поскольку предусматривает расширение сферы правового регулирования, усложнения отношений и формирования новых трендов и тенденций, свидетельствующих о дальнейшем развитии правового института НКО. Либо дробить регулирование на гражданско-правовое и административное. Однако в этом случае возникает ещё один вопрос: насколько правильным будет столь разноплановым субъектам иметь единое обозначение «некоммерческая организация»?
Особенно вопрос актуален в контексте того, что формально многие НКО объективно стали заниматься предпринимательской деятельностью. И существующего деления НКО на корпоративные и унитарные уже явно недостаточно.
В этом контексте уместно говорить о дальнейшем развитии правового понятия «социально-ориентированная некоммерческая организация», которое может быть трансформировано в самостоятельную правовую категорию.
Таким образом было выявлено много проблем и пробелов, которые коснулись и отношений с субъектами рынка, и нормативно-правового регулирования, границ применения и субъектов контроля и сейчас возможно ещё рано говорить о столь радикальных изменениях, но уже однозначно понятно, что ряд субъектов, номинально относящихся к НКО, по своему правовому статусу существенно отличаются от основной массы НКО, становясь особыми правовыми субъектами.
Со временем, при условии сохранения государственной заинтересованности в их развитии, мы получим либо законодательное закрепление их самостоятельного статуса, либо коренное переосмысление института НКО в целом.
