СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕЛИГИОЗНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ.

Несмотря на то, что вопросы, касающиеся сферы государственной политики в отношении религиозных организаций, вызывают оживлённую дискуссию, практически все авторы, касавшиеся темы регионального законодательства в данной области, проявляют редкое единодушие.

С одной стороны, возможность регулирования прав и свобод человека на уровне субъекта федерации не отрицается: "Требование единого правового пространства вытекает из системного анализа конституционных установлений, закрепленных в ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Однако данный вывод не отрицает двух уровней в системе законодательства, которые закреплены в ст. ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации и определяют предметы ведения Федерации и ее субъектов. Регулирование прав и свобод человека и гражданина является исключительной прерогативой федеральной власти, а их защита находится в совместном ведении." [17, с. 63]

С другой стороны, господствует мнение, что: "Принятие подобных региональных законов видится нецелесообразным по причине гарантирования федеральным законодательством в необходимом и достаточном объеме уровня конституционно-правовых гарантий реализации свободы вероисповедания, а также объективных сложностей, существующих в определении пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов защиты прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания и вопросов деятельности религиозных объединений, отнесенных к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов" [18, с. 160]

К данному выводу авторы приходят, сопоставляя региональные законы о свободе совести и вероисповедания с Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26.09.1997 № 125-ФЗ. Полученные ими результаты, вроде бы, однозначно подтверждают их позиции. Действительно, при сравнении федерального закона № 125-ФЗ и региональных законов отчетливо заметен тот факт, что последние, в значительной мере, дублируют нормы федерального закона № 125-ФЗ. При анализе изменения на протяжении всего срока действия ныне действующих региональных законов, регламентирующих свободу совести, можно отметить, что значительное число правовых норм этих законов прекратило своё действие. Например, за период с 12.01.1999 по 02.03.2017 (последняя редакция) в Законе Республики Адыгея от 12.01.1999 № 107 "О свободе совести и свободе вероисповедания в Республике Адыгея" прекратили действие, либо исключены 17 статей из 23. Вместе с тем, надо отметить, что аналогичные законы других субъектов за время своего действия не подвергались столь значительным сокращениям.

Действительно, к 2021 году только десять регионов имеют законодательные акты, регулирующие вопросы вероисповедания и религиозных организаций, при этом, например, закон Курской области регулирует весьма узкую сферу - миссионерскую деятельность на территории. При этом в конце 90-х годов прошлого века региональные законы, регулирующие взаимоотношения государства с религиозными организациями, действовали в 33 субъектах федерации. [17, с. 63]

Соглашаясь с господствующими взглядами на проблему, хотелось бы отметить, что при всём этом некоторые регионы считают целесообразным сохранение региональных законов о свободе совести и вероисповедании и дальнейшее правотворчество на их базе. Для понимания перспектив развития законотворчества в субъектах Российской Федерации представляется необходимым проведение анализа, исходя из иных критериев и преследуя следующие цели:

        - установить правовые нормы, присутствующие в региональных законах, которые не дублируют нормы федеральных законов;

        - провести разделение региональных законов на группы, в зависимости от преобладающей религиозной конфессии на территории;

       - определить наличие схожести правовых норм региональных законов (не имеющих аналогов в федеральном законодательстве) внутри группы;

       - сделать выводы об интенсивности законотворчества в регионах, в зависимости от преобладания в них той или иной конфессиональной группы.

Разделяя субъекты Российской Федерации по конфессиональному признаку (преобладающей религии на территории), можно выделить три группы регионов. Первая - регионы с преобладанием населения, исповедующего Ислам. По разным источникам, к ним относятся 7 субъектов: Республика Ингушетия, Республика Дагестан, Чеченская Республика, Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика. Вторая - регионы с преобладанием (значительным присутствием) буддизма. Таких регионов 3: Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Калмыкия. В остальных 75 регионах России преобладает православное христианство. Остальные конфессии не имеют сколько-либо значительного представительства ни на одной территории субъектов федерации.

Из действующих региональных законов - 3 действуют на территориях с преобладанием Ислама (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Дагестан - 42,8 % от общего числа таких регионов), 2 - на территориях с преобладанием (значительным присутствием) буддизма (Республика Бурятия, Республика Тыва - 66,7 % от общего числа таких регионов)  и 5 - на территориях с преобладанием православия (Республика Марий Эл, Волгоградская область, Тюменская область, Курская область, Республика Адыгея - 6,6 % от числа таких регионов). Из этого следует, что субъекты федерации, чьё население традиционно исповедует, например, буддизм наиболее заинтересованы в регулировании на региональном уровне правовых отношений в сфере религии. Также достаточно высока заинтересованность в сохранении и развитии законотворчества в этой сфере и среди регионов с преобладанием ислама. При этом надо отметить, что вышеуказанные регионы объединяют в себе большую часть мусульман и буддистов, проживающих в Российской Федерации..

Группа законов, регулирующих вопросы религиозной политики в регионах с преобладанием населения, исповедующего православие, имеет целый ряд общих черт. Эти законы являются компиляцией норм федеральных законов: Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26.09.1997 № 125-ФЗ, Федерального закона от 30.11.2010 года № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 № 273-ФЗ, или содержат в соответствующих статьях прямую отсылку к федеральному законодательству.

К законам этой группы в полной мере применимо мнение: "Строго говоря, законов, которые регулируют комплекс правоотношений по поводу религиозной свободы, осталось лишь девять и большинство из них крайне невелико по объему. Например, Закон Республики Адыгея от 12 января 1999 г. № 107 «О свободе совести и свободе вероисповедания в Республике Адыгея» является действующим, но из 23 статей сохраняют свое действие семь, которые полностью повторяют положения федерального законодательства. Поэтому сложно признавать их необходимость и регулятивную эффективность. "[16, с. 972]

Действительно, в указанных субъектах федерации законы не содержат оригинальных норм. Те нормы, которые вступали в противоречие с нормами федеральных законодательных актов, на сегодняшний день исключены. Из анализа оставшихся и действующих норм можно обратить внимание на попытки региональных законодателей дать определение некоторым понятиям - основы вероучения, свобода совести, свобода вероисповедания (законы Тюменской и Волгоградской областей). Цель введения указанных понятий не всегда понятна. Например, в законе Тюменской области, определенный в ст. 1 закона термин "основы вероучения" применен всего два раза (п. 3 ст. 4 и п. 3 ст. 7) и в контексте указанных правовых норм необходимость определения этого понятия неочевидна. Также законы Республики Марий Эл и Волгоградской области содержат нормы о том, что: " Дети вправе отказаться от посещения мероприятий, связанных с обучением религии." (п. 6 ст. 3 и п. 5 ст. 4 соответственно). При этом непонятно, где дети могут столкнуться с обязанностью посещения подобных мероприятий без предварительного согласия своих законных представителей.

Более того, следует отметить, что за время действия федерального законодательства в сфере регулирования религиозно-государственных отношений не отмечено возникновения каких-либо казусов из-за неоднозначного толкования понятий, использованных в нормах законов, регулирующих указанную сферу. Или, по меньшей мере, это утверждение верно для взаимоотношений государство - Русская православная церковь на территориях большинства регионов России. Вследствие этого, вывод об отсутствии регуляторной эффективности рассмотренной группы правовых актов вряд ли может быть оспорен.    

Для группы законов о регулировании вопросов вероисповедания, принятых в регионах с преобладанием/значительным присутствием буддизма, ситуация представляется не столь однозначной. С одной стороны, имеет место то же дублирование правовых норм из того же набора федеральных законов, что были рассмотрены в первой группе. Точно так же присутствуют попытки дать определения применяемым в законе понятиям. И эту попытку, пожалуй, можно с ещё большим основанием оценить следующим образом: "Другой особенностью источников первой группы является включение в их содержание норм-дефиниций. Причем определения даются отнюдь не правовым понятиям. При отсутствии аналогов в федеральном законодательстве, они почерпнуты из науки (философии, религиоведения и пр.), где относительно их содержания ведутся споры и нет единообразного понимания" [15, с. 183]

Наряду с этим, региональные законы о регулировании деятельности религиозных организаций, например, акты субъектов Республики Тыва и Республики Бурятия, вводят понятие "святого места" (ст. 4.1 Закон Республики Тыва от 01.04.1995 № 253 "О свободе совести и религиозных организациях" и ст. 6 Закон Республики Бурятия от 23.12.1997 № 610-I "О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия", соответственно). Причём, в законе Республики Тыва "святое место" рассматривается не только в качестве религиозного объекта, но и в качестве объекта культурного наследия со ссылкой на положения Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Подобный подход представляется достаточно интересным для правильного и точного определения мест совершения тех или иных культовых действий для религиозных групп, традиционно исповедующих те или иные анимистические культы, шаманизм или тотемизм. Из-за малочисленности последователей данных культов учет их особенностей на уровне федерального законотворчества вряд ли целесообразен, но может быть произведен региональным законодателем в рамках норм федеральных законов.

Другой вопрос, что малочисленность приверженцев данных верований и, в целом, отсутствие их дискриминации сторонниками традиционных верований не требует от региональных законодателей обязательного урегулирования вопроса о "святых местах". Интересен тот факт, что в аналогичном законе Республики Марий Эл, который был принят позже всех других (2014 г.) в п. 2 ст. 4 упоминаются "священные рощи", как место богослужения при том, что ст. 16 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26.09.1997 № 125-ФЗ не выделяет какие либо "святые места" в понятии регионального закона, объединяя эти объекты, как "земельные участки, принадлежащих религиозным организациям на праве собственности или предоставленные им на ином имущественном праве".   

Образцом невнятного нормотворчества для законов этой группы является ст. 7 закона Республики Бурятия "Право членов религиозных объединений на занятие народной медициной". Указанная статья, в целом, частично содержит положения ст. 50 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от 21.11.2011 № 323-ФЗ и ссылку на федеральное законодательство (т. е. на тот же закон). Что региональные законодатели ожидали от применения данной статьи - неясно. Указанная норма федерального закона четко отграничивает "методы оздоровления, утвердившиеся в народном опыте" от религиозного обряда, что обесценивает ст. 7 закона Республики Бурятия. Очевидно, мы имеем дело с попыткой регламентации применения каких-то оздоровительных практик, исторически неразрывно связанных с буддизмом, но по вышеизложенным причинам легальное  применение духовных практик в качестве народной медицины - невозможно.

И наконец, законы в сфере свободы совести, принятые в регионах с преобладанием населения, исповедующего ислам, содержат больше всего оригинальных норм, в том числе противоречащих федеральному законодательству. Впрочем, в текущий момент, после долгой работы по устранению несоответствия региональных законов федеральным, эти противоречия скорее концептуальны и декларированы, а подобные нормы фактически не действуют.

При анализе законов именно этой группы необходимо исходить из того, что Республика Дагестан - территория, пожалуй, наиболее этнически неоднородна (при общности религии), чем любая иная территория (без учета миграционных процессов). Кроме того, именно эта республика в полной мере столкнулась с исламским экстремизмом во всех его проявлениях. В первую очередь, эти факторы и обусловили внимание региональных законодателей к возможно более детальному регулированию процедур регистрации религиозных объединений, их деятельности и обязанностей при контроле за их деятельностью. Среди таких ограничений можно выделить запрет на регистрацию на территории региона более одной республиканской религиозной организации одного вероисповедания (п. 2 ст. 10 закона) и недопущение создания исламской религиозной организации по национальному признаку (п. 4 ст. 10). Также закон Республики Дагестан устанавливает более жесткие требования к обязанностям религиозной организации (ст. 25 закона), чем федеральный закон. Таким образом, можно предположить, что оригинальные правовые нормы в законе Республики Дагестан имеют ситуативный характер и ограниченно связаны с необходимостью регулирования отношений, специфических для ислама.

Нерешённость и неразработанность проблем взаимодействия светского государства с исламом видна при анализе закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" Республики Татарстан. Основной проблемой при этом выступает норма, устанавливаемая п. 3 ст. 18 закона: "Религиозные организации вправе иметь вакуфное имущество, правовое положение которого регулируется федеральным законодательством." При этом сам закон не раскрывает понятие "вакуфное имущество", а федеральное законодательство никак не регулирует его правовое положение, поскольку такое понятие в нем отсутствует в принципе. Очевидно, что вакф, в традиционном его понимании, в России в ближне- и среднесрочной перспективе - невозможен. Вместе с тем, Республика Татарстан весьма настойчива в своем желании возродить вакф, причем в виде, близком к классическому. Также очевидно, что если данный вопрос получит когда-либо своё разрешение, то, возможно, это будет сделано в рамках регионального законодательства тех субъектов, на территории которых преобладает ислам.

Иные оригинальные правовые нормы закона также связаны со специфическими требованиями ислама к своим последователям -  п. 6 ст. 19 устанавливает возможность предоставления для верующих перерывов во время рабочего дня для совершения религиозных обрядов; ст. 20 устанавливает возможность для религиозных организаций создавать предприятия торговли и услуг для "их оказания по каноническим требованиям". Кроме этого, указанная статья предоставляет религиозным организациям возможность создания медицинских учреждений для, опять же, оказания услуг по каноническим требованиям (присутствует некая аналогия с законом Республики Бурятия). Но федеральное законодательство в области медицины не предусматривает в федеральных стандартах медицинской помощи её оказания по каким-либо каноническим требованиям.

Таким образом, оригинальные правовые нормы закона Республики Татарстан в значительной мере носят декларативный характер.

Закон Республики Башкортостан "О свободе совести и вероисповедания в Республике Башкортостан" является компиляцией правовых норм соответствующих федеральных законов и не содержит оригинальных правовых норм.

В завершении анализа можно сделать вывод, что позиция о ненужности регулирования вопросов деятельности религиозных организаций на региональном уровне чрезвычайно категорична. Очевидно, что она верна для большинства субъектов Российской Федерации. При этом, дальнейшее развитие  законотворчества в сфере регулирования деятельности религиозных объединений  на региональном уровне остается актуальным для регионов с преобладанием населения, исповедующего нехристианские религии, либо регионов со значительным количеством таких граждан, проживающих компактно.