Правовой статус публичных образований

Публичные образования, к которым закон относит Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования [1], обладают специфической гражданской правосубъектностью, которая обусловлена тем, что указанные субъекты прежде всего должны выполнять свои основные публичные функции для решения стоящих перед ними общенациональных, региональных, местных общественных задач. В отличие от юридических и физических лиц участие в гражданских правоотношениях носит для них второстепенный характер. Тем не менее, к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (пункт 4 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации) [4].

Следует отметить, что на сегодняшний день в законодательстве и юридической литературе определение понятия публичных образований отсутствует, однозначно не определены особенности публичных образований как субъектов гражданского права, отсутствует комплексный анализ данного вопроса, существуют коллизии норм частного и публичного права, приводящие к многочисленным проблемам правоприменения. Вопрос о правосубъектности публично-правовых образований остается открытым и актуальным.

Всеобщая декларация прав человека в статье 6 закрепила термин «правосубъектность», что означает способность каждого субъекта обладать и реализовывать самостоятельно либо при помощи своего представителя права и обязанности, являться субъектом правоотношений [2].

Чаще всего понятие публичных образований встречается в бюджетном законодательстве, так как данные субъекты являются собственниками государственного или муниципального имущества и распоряжаются им в соответствии с бюджетным и гражданским законодательством. Например, статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает обязанность публично-правовых образований представлять лицам и иным публично-правовым образованиям бюджетные средства рамках договорных расходных обязательств [3].

Одним из немногих правоведов, занимающихся исследованиями публичных образований, является доктор юридических наук Чиркин В.Е., который дал следующее определение: «Публично-правовое образование – это форма организации публичного коллектива на определенной территории, которая имеет публичную власть и использует ее для регулирования общественных отношений данного публичного коллектива, является юридическим лицом публичного права и несет ответственность за действия (бездействие) своих органов и должностных лиц» [8].

В гражданских правоотношениях не должны проявляться властные полномочия публичных образований, которые вступают в сферу гражданско-правовых отношений на равных началах с иными участниками – гражданами и юридическими лицами (пункт 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). В то же время в некоторых случаях публичные образования сами определяют правопорядок, в частности объем и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством закреплен в статье 125 Гражданского кодекса Российской Федерации и заключается в том, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Участие публичных образований в гражданско-правовых отношениях имеет многовековую историю и характеризуется рядом особенностей.

1. 1.К публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Следовательно, феномен государства (иного публичного образования) нельзя отождествлять с конструкцией юридического лица [7]. По своей организационной структуре, порядку создания, формам имущественного обособления, порядку осуществления деятельности и т.д. публичное образование, безусловно, отличается от юридического лица. Обращает на себя внимание и то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не отражены в главе 4 «Юридические лица» Гражданского кодекса Российской Федерации, а законодатель поместил эту категорию лиц в самостоятельную главу 5 Гражданского кодекса Российской Федерации,  тем самым  выделяя их в  самостоятельную группу субъектов гражданского права.

Необходимо отметить, что публичные образования формально не относятся к юридическим лицам, так как юридическим лицом является лишь тот субъект, который признается таковым гражданским законодательством, то есть зарегистрирован в установленном законом порядке в соответствующей организационно-правовой форме. Тем не менее, гражданско-правовые сделки с участием публичных образований подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, если иное не установлено законом.

2. 2.Государство является носителем суверенитета (от фр. souveraineté - верховенство, господство) [5], что выражается в независимости государства во внешних делах и верховенстве государственной власти во внутренних делах. Внутренний суверенитет означает, что государство способно контролировать все формы внутренней жизни страны, распоряжаться своей территорией и ресурсами, а также принимать общеобязательные на всей территории страны законы и обеспечивать их исполнение.

К основным суверенным правам, раскрывающим содержание внутреннего суверенитета государства, принято относить:

- право принятия и внесения изменений в конституционное и текущее законодательство;

- право учреждения системы государственных органов;

-право установления административно-территориального деления;

-право регулирования вопросов гражданства;

- право эмиссии денег, сбора налогов и пошлин;

-право распоряжения своей территорией и естественными ресурсами;

- право определения мер и средств принуждения и наказания;

- право на создание вооруженных сил и т.д. [6]

3. Публичные образования вправе быть собственниками любых вещей, в том числе изъятых из оборота и ограниченных в обороте, причем без соблюдения каких-либо условий. Приобретать имущество в собственность они могут по специфическим основаниям (принудительное отчуждение, изъятие недвижимости для государственных нужд, национализация, реквизиция и конфискация). Гражданским законодательством предусмотрен также особый случай прекращения права публичной собственности, а именно приватизация, в результате которой публичная собственность превращается в частную собственность физических или юридических лиц (ст. 264 Гражданского кодекса РФ, Федеральный закон № 1541-1 от 04.07.1991г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», Федеральный закон № 178-ФЗ от 21.12.2001г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

Отдельные виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации). Осуществление права собственности на такое имущество должно обеспечивать не столько интересы публично-правового образования, сколько граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования. Такое имущество, как правило, изъято из оборота, не подлежит ни отчуждению в частную собственность, ни передаче иностранным государствам или международным организациям.

Публичные образования могут быть наследниками по завещанию, когда они названы в завещании в качестве правопреемника умершего лица, и по закону, когда при определенных обстоятельствах (при наличии выморочного имущества) они обязаны вступить в наследственное правопреемство.

4. 4.Только публичные образования вправе создавать унитарные предприятия и казенные, бюджетные, автономные учреждения.
5. 5.Публичные образования практически не могут быть объявлены банкротами. Кроме того, в отличие от иных собственников они отвечают по своим обязательствам не всем своим имуществом, поскольку от взысканий освобождены закрепленное за унитарными предприятиями и учреждениями имущество и объекты исключительной собственности.
6. 6.Как правило, для реализации своих интересов в гражданских правоотношениях государство пользуется специальными законами, например ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд».

Все перечисленные положения отражают правосубъектность публичных образований.

Принимая во внимание, что публичные образования составляют важнейшую часть науки гражданского права, требуется дальнейшая теоретическая разработка вопросов правового статуса публичных образований.