Реформа следственного аппарата в соответствии с Концепцией судебной реформы 1991 г.

В связи с усилившимися к началу 90-х гг. прошлого века негативными тенденциями в области нарушений прав личности на предварительном расследовании на страницах юридической печати возобновилась дискуссия[1] о реформировании следственного аппарата в системе государственных органов. 

По состоянию на 1990 г. расследование преступлений осуществлялось: следственным аппаратом МВД – 74,4% ежегодного количества уголовных дел, прокуратуры – 6,6%, КГБ – 0,02%, около 19% – органы дознания МВД.[2]

Исходя из анкетирования, проведенного в 1988 году (по сути, в разгар перестроечных процессов), можно увидеть, что практически 89% сотрудников органов дознания, прокуроров, следователей, а также их руководителей разделяли точку зрения об учреждении единого следственного аппарата[3].

Исходя из практики государственно-правового строительства современного российского государства, можно сказать о следующем: несовершенство структуры современного следственного аппарата оказалось существенным препятствием для кардинального улучшения его деятельности. В связи с ростом преступности, проявлением её самых опасных для государства и общества организованных форм происходит постоянное увеличение объема и усложнение характера следственной деятельности. 

В 1992 году И. Кожевников - руководитель следственного аппарата Министерства внутренних дел России характеризовал его положение следующим образом: «В следственном аппарата МВД России в настоящее время сформировалась… кризисная обстановка. Общественная значимость, а также престиж профессии следователя подрываются нерешенностью штатных, законодательных, социально-бытовых, материально-технических вопросов».[4] Следователям в начале 90-х г.г. приходится испытывать колоссальные перегрузки, при одновременном расследовании до 50-80 дел. За пятилетний период уволилась около половины штатной численности. Повсеместно можно наблюдать острую нехватку средств криминалистической, организационной техники, транспорта, канцелярской принадлежностей, бланков и специальной юридической литературы. Заработная плата следователей МВД в два раза меньше, в сравнении с заработной платой следователей прокуратуры, несмотря на то, что нагрузка последних является гораздо ниже (в 4,6 раза).[5]

Комитет Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбе с преступностью в 1990 году  создал межведомственную комиссию по разработке комплекса законодательных актов, которые связаны с созданием Следственного комитета РСФСР. Верховному Совету РСФСР II съездом народных депутатов РСФСР в декабре 1990 года было поручено «начать деятельность, направленную на формирование самостоятельных органов предварительного следствия»[6]. В октябре 1991 года вступило в силу постановление ВС РСФСР об утверждении Концепции судебной реформы в РСФСР. Президентом РСФСР Борисом Николаевичем Ельциным в Верховный Совет РСФСР был внесен проект данной Концепции, её авторами являлись известные отечественные юристы: И.Б. Михайловская, Т.Г. Морщакова, С.Е. Вицин, А.М. Ларин, Ю.И. Стецовский, Р.В. Назаров, С.А. Пашин, И.Л. Петрухин. 

Положения концепции, касающиеся образования единого Следственного комитета, в марте-апреле 1993 года были близки к своей реализации. В первом чтении обе палаты Верховного Совета РФ приняли законопроект «О следственном комитете Российской федерации». Тем не менее, на данном этапе работа была приостановлена. 

Отметим, что в концепции судебной реформы 1991 года был предложен также еще один вариант по реформированию органов предварительного следствия: «создание в судебном ведомстве института следственных судей», то есть, по сути, возвращается институт судебных следователей дореволюционной России, тем не менее, с одновременным «признанием за нынешним следственным аппаратом вспомогательной службы прокуратуры».[7]

Длительный период в научной юридической литературе ведутся дискуссии[8] по поводу возможности введения такой должности, как «следственный судья» («судья по контролю над предварительным расследованием). Круг его обязанностей может включать в себя: проведение контроля за работой органов предварительного расследования, разработка решений об избрании меры пресечения в форме тюремного заключения, об осуществлении определенных следственных действий, рассмотрение ходатайств и жалоб на действия органов предварительного следствия и дознания. 

Следственный же судья (судебный следователь) может осуществлять – чаще всего по требованию сторон – следственные действия по легализации представленных сторонами материалов в качестве судебных доказательств, а также судебный контроль за соблюдением конституционных свобод и прав граждан органами уголовного преследования, а также за мерами процессуального принуждения. Именно по данной модели была осуществлена организация предварительного расследования в устоявшихся процессуальных системах многих стран (Англии, США, Испании, Германии, и др.).[9]

Соединение в статусе одного и того же субъекта правовых отношений одновременно полномочий следователя и органа судебной власти, осуществляющего независимый судебный контроль за законностью и обоснованностью актов предварительного расследования, не даст результата  ни «реформированному» подобным образом следствию, ни «независимому» и эффективному судебному контролю.[10]

Начиная с 1998 года, принимается ряд кардинальных мер, способных приблизить следственный аппарат Министерства внутренних дел к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа. 

С принятием в 1995 году Закона РФ «О милиции» процессуальные права начальника органа дознания перешли от начальников ОВД к руководителям криминальной милиции и милиции общественной безопасности. Следователь перестал находиться в формальном подчинении начальников органов дознания. 

Вместе с тем, в МВД был образован Следственный комитет, возглавивший в системе министерства все органы следствия. Они перестали подчиняться другим подразделениям ОВД. Параллельно следственный аппарат законодательно был воссоздан в органах безопасности и налоговой полиции. Это решение стало проявлением общемировой тенденции создания специализированного следственного аппарата, тесно связанного с оперативными подразделениями.[11] 

26 ноября 1991 г. на базе КГБ РСФСР было создано Агентство федеральной безопасности. В последствии «наследие» КГБ составили: Федеральная служба контрразведки (ФСК), Служба внешней разведки (СВР), Федеральная пограничная служба (ФПС), Федеральная служба государственной охраны (ФСГО), Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ). Создание следственных подразделений ни в одной из учрежденных служб не было предусмотрено, прокуратура России взяла на себя расследование преступлений, которые ранее были включены в компетенцию органов государственной безопасности. В составе Главной военной прокуратуры было создано Управление по расследованию государственных преступлений. Численность управления составила 30 человек, между тем, численность следственного управления ранее составляла 800 человек.[12] Причины упразднения в органах государственной безопасности следственного аппарата обуславливаются идеологическими соображениями (следствие КГБ – силовой репрессивный орган, печально прославившийся во времена культа личности, боровшийся с диссидентами) и внутриаппаратной борьбой.[13]

Вместе с тем, интересы обеспечения государственной безопасности требовали обратного и 22 ноября 1994 г. Указом Президента России «О создании следственного управления ФСК РФ и следственных подразделений в органах контрразведки РФ» предварительное следствие в ФСК было восстановлено. На них было возложены организация и производство предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к ведению органов государственной безопасности.