ИЗДАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вопросы подготовки и принятия нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, являются актуальными  в виду того, что нет единых правил юридической техники, установленных федеральным законом. При этом не регулярно проводится правовой  мониторинг действующего законодательства и отсутствует  система постоянной экспертизы проектов нормативных актов.

Как известно, в теории права для характеристики процессов подготовки и принятия нормативных правовых актов, используются различные дефиниции понятий «правотворчество», «нормотворчество» и «законотворчество».

Так, академик С. С. Алексеев под правотворчеством понимает «завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы» [9; 79].

Профессор П.В. Крашенинников рассматривает нормотворчество как форму правотворчества [10; 76].

В.Н. Храпанюк определяет правотворчество как «форму (и направление) государственной деятельности, связанную с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права» [13; 415].

В. А. Томин отмечают, что «правотворчество - это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм» [12; 144].

Таким образом, опираясь на приведенные выше формулировки известных ученых-правоведов, можно говорить, что  под правотворчеством органов государственной власти субъектов Российской Федерации будем подразумевать деятельность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по принятию, изменению или отмене юридических норм. В нашей статье мы будем пользоваться приведенной дефиницией.

В основе деятельности правотворческих органов по подготовке и принятию нормативных правовых актов в регионах лежат правовые предписания федеральных нормативных актов. В тоже время следует учитывать в этой работе устоявшиеся правовые традиции в отдельно взятом субъекте Российской Федерации.

Бесспорно, правотворческий процесс в регионах характеризуется  целями и принципами.

Среди целей правотворчества В.А. Томин выделяет совершенствование законодательства. Названный выше автор  поясняет, что «принятие законов становится ареной столкновений или компромиссов разных социальных сил, политических, экономических интересов» [12; 351].

В целом  юридическая наука представлена различными взглядами на систему принципов правотворчества. Тот же автор Томин В.А. в своей работе привел анализ позиций ряда ученых правоведов по существу принципов правотворчества. Так, к примеру, ученые-правоведы А. С. Пиголкин и А. В. Малько к принципам правотворчества относят законность, демократизм и научность. В то же время принципы гуманизма и конституционности раскрывает профессор Московского государственно университета М. Н. Марченко.  И. Н. Сенякин  написал свое видение принципа профессионализма.  Р. Ф. Васильев выделял принцип своевременного осуществления правотворчества.  С. А. Комаров пишет подробно о принципах гласности и планирования. Сам В. А.Томин  раскрыл суть  принципов объективности и системности.  А. В. Венгеров обращает внимание на  принцип исполнимости [12; 13].

Вместе с тем, можно говорить, что наличие принципов не раскрывает  содержательную сторону в законе, а это, в свою очередь, влияет на эффективность и единообразие их применения.

В целях восполнения пробела в этой сфере считаем возможным, например,  принятие федерального закона, например, с названием  «О нормотворчестве в Российской Федерации», в котором были бы закреплены перечисленные принципы.

Наряду с этим, есть законодательно приведенный перечень х участников нормотворчества в регионах. Речь идет о статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2], эта предписание включено  в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Сохранено это правовое предписание и в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [4], вступающему в юридическую силу в полном объеме с 1 января 2023 года.

Анализ текущего законодательства в субъектах Российской Федерации, входящих в состав  Северо-Кавказского федерального округа (в настоящее время в федеральном округе их семь, в их числе Республика Ингушетия) показывает определенное различие по составу субъектов права законодательной инициативы. Центральное место среди них занимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В Республике Ингушетия таким законодательным органом является,  согласно Конституции Республики Ингушетия, Народное Собрание Республики Ингушетия [5].

Следует учитывать, что наименование законодательных органов субъектов Российской Федерации основывается на культурных, этнических, исторических традициях и закрепляются в основном законе соответствующего субъекта Российской Федерации, каковыми являются конституции в республиках и уставы в иных видах субъектов. Поэтому и разные  наименование законодательных органов в субъектах \российской Федерации.

Подробный перечень полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации приведены в статье 8 нового № 184-ФЗ [4].

К таким полномочиям данный Закон отнес:

- принятие конституции (устава), внесение в нее (него) изменений;

- осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации;

- утверждение направлений социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

- утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета об его исполнении;

- формирование налоговой политики путем введения налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей, отнесенных законодательством к региональным;

- осуществление иных полномочий [4; ст. 8].

Закон допускает  принятие или пересмотр ранее принятого этим органом закона законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем возможно принятие нового закона  путем проведения регионального референдума. Разумеется, такой закон должен быть по весьма важному для субъекта Российской Федерации вопросу.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации уделяется серьезное внимание правовому мониторингу, являющимся по существу  инструментом, обеспечивающим выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, а также возможных несоответствий в отдельных нормативных актах. По смыслу правовой мониторинг  обеспечивает научно-обоснованный подход к принятию нормативных правовых актов, их согласованность и совершенствование.

Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 обязанность по проведению мониторинга возложена на Министерство юстиции Российской Федерации [6]. В развитие данного Указа Президента Российской Федерации принято  Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694, устанавливающее процедуру его проведения в субъектах Российской Федерации [7].

Ученые и правоприменители придают особое значение правотворческому процессу, имея в виду его стадии, которые отличаются своим назначением и содержанием.

Например, А. С. Пиголкин выделяет «стадию предварительного формирования государственной воли; стадию возведения государственной воли в закон; стадию официального оглашения принятого нормативного правового акта» [11; 89].

В свою очередь, В. Н. Хропанюк рассматривает четыре стадии: «правотворческая инициатива; обсуждение проекта нормативного правового акта; его принятие; обнародование нормативного правового акта» [13; 17].

Анализ работы законодательных органов показывает, что к общим для субъектов Российской Федерации стадиям правотворчества относятся: планирование, подготовка и внесение на рассмотрение проекта закона, принятие закона, подписание закона и его опубликование.

Прокомментируем эти стадии более подробно.

Первый этап - планирование законодательной деятельности. Во многих субъектах Российской Федерации правотворческая деятельность осуществляется на плановой основе. Так, в Республике Ингушетия в соответствии со статьей 16 Закона Республики Ингушетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» подготовка проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Ингушетия осуществляется, как правило, на основе программ и планов в целях:
- создания научно-обоснованной системы нормативных правовых актов Республики Ингушетия;

- обеспечения гласности в правотворческой деятельности;

- обеспечения комплексного и последовательного решения правотворческих задач;
- совершенствования организации законопроектных работ, усиления контроля за сроками подготовки проектов нормативных правовых актов» [8].

Вместе с тем, планы законотворческой работы в субъектах  Российской Федерации  могут быть текущими (на полгода в Республике Ингушетия – на

весеннюю и зимнюю сессии) и перспективными (от 1 года и более).

Информация о планах и их содержании  размещается  на официальных сайтах региональных законодательных органов.

Следующий этап правотворчества содержит разработку проекта  текста нормативного правового акта и  его внесение на обсуждение после соответствующей правовой экспертизы. На этой стадии сама подготовка проекта нормативного правового акта начинается с определения его идеи и концепции, после чего идет   сбор необходимой информации, проведение исследований отдельных положений, и что важно, выработка  рекомендаций по проекту. При этом вся это работа проводится с   соблюдением правил законодательной техники. Здесь следует иметь в виду, что некоторые правила законодательной техники могут быть закреплены в региональном законодательстве.

Вне сомнения, что концепция проекта нормативного правового акта должна соответствовать критериям законности, обоснованности, целесообразности.

Наряду с проектом нормативного акта на практике допускается  одновременно  альтернативный вариант проекта искомого закона.

До рассмотрения законопроекта  принципиально прохождение правовой экспертизы органа юстиции в соответствующем субъекте Федерации. Смысл этого в том,  что проекты подготовленных нормативных правовых актов должны проходить такую экспертизу, т.е.  выявление в их текстах возможных предписаний, противоречащих или не соответствующих Конституции Российской Федерации и некоторым федеральным законам. По результатам каждой экспертизы готовятся отдельно заключение.

Предписание о  проведении правовой  экспертизы содержится в Приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»   и унифицированные рекомендации для территориальных органов юстиции. Данный Приказ утвердил методику проведения правовой экспертизы для территориальных (региональных) органов юстиции.  Все проекты законов субъектов Российской Федерации рассматриваются в законодательных органах только при наличии положительных экспертных заключений территориальных органов юстиции. В Республике Ингушетия таким территориальным органом является Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия.

Приказом федерального министерства  предписано выявлять в нормативных правовых актах и их проектах возможные признаки коррупции. При рассмотрении проекта регионального закона требуется и антикоррупционная экспертиза. Это вытекает из требований  Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов » [3] и аналогичных законов  о противодействии коррупции, принятые в регионах.

Анализ практики проведения таких экспертиз показывает, что при разработке проектов законов  нарушения имеют место в связи  с неправильным толкованием отдельных положений федерального законодательства, превышением объема компетенции субъекта Российской Федерации в правовом регулировании вопросов соответствующих его ведения.

Тем не менее, практика  проведения экспертиз и вынесенные по ним заключения, бесспорно, повышают качество принимаемых в регионах законов.

Основной третий этап  правотворчества - принятие нормативного правового акта законодательным органом субъекта Российской Федерации. Подготовленный проект регионального закона официально вносится в  соответствующий законодательный орган с обязательной сопровождающей его  пояснительной запиской от автора.

Здесь следует отметить, что Закон допускает  возможность субъекта, внесшего законопроект, отозвать его перед утверждением повестки заседания     или до самого заседания законодательного органа.

Рассмотрение законопроекта проходит в так называемых на заседаниях чтениях. Законодательные органы субъектов самостоятельно решают вопросы о количестве чтений проектов законов. Большинство субъектов Российской Федерации вслед за федеральным законодателем установили  правило, согласно которому законопроекты рассматриваются в трех чтениях, например, в Республике Ингушетия.

Согласно регламенту законодательного органа субъекта Российской Федерации, каковым является  Республика Ингушетия, законопроект рассматривается в трех чтениях. Речь идет о Регламенте Народного Собрания Республики Ингушетия, принятого 27 июня 2018 г. за № 459.

Согласно  этого Регламента в первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, дается оценка содержанию его концепции. На этой стадии законопроект может быть принят в первом чтении, в последующем будет продолжена работа над поступающими  предложениями и замечаниями. Для этого, как правило, законопроект направляется субъектам права законодательной инициативы с определением для них сроков направления в законодательный орган предложений и замечаний,  так называемые поправки. Перечень субъектов права законодательной инициативы, например, в Республике Ингушетия, определены в статье 81-й Конституции Республики Ингушетия: «Право законодательной инициативы в Народном Собрании Республики Ингушетия принадлежит его депутатам, Главе Республики Ингушетия, Правительству Республики Ингушетия, прокурору Республики Ингушетия, представительным органам местного самоуправления. Право законодательной инициативы принадлежит также Уполномоченному по правам человека в Республике Ингушетия, Верховному Суду Республики Ингушетия, Арбитражному Суду Республики Ингушетия по вопросам их ведения» [5]. Из этого перечня в 2022 году исключен Конституционный Суд Республики Ингушетия в связи с принятием поправки в Конституцию Российской Федерации в 2020 году в части конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Поступившие поправки к законопроекту в первом чтении рассматриваются законодательным органом в установленные сроки, при этом соответствующий комитет законодательного органа готовит их таблицу ко второму  чтению. Во втором чтении обсуждаются итоги рассмотрения проекта принятого в первом чтении закона в комитетах законодательного органа и обсуждаются в отдельности поступившие поправки к законопроекту. После обсуждения поправок и принятия по ним решения (принятии или отклонении) готовится таблица поправок к законопроекту, далее законопроект рассматривается во втором чтении, по итогам рассмотрения принимается решение.

На последней стадии при рассмотрении законопроекта в  третьем чтении, так называемое техническое чтение, не допускается внесение других дополнительных поправок и, разумеется, их  обсуждение.

В третьем чтении  рассмотренный законопроект принимается в окончательном варианте. Это и все предыдущие принятые решения законодательным органом оформляются в виде постановлений.

Весь нами описанный выше порядок принятия нормативных правовых актов законодательным органом определен в статье 7 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

В случае принятия конституции (устава) субъекта Российской Федерации необходимо большинство не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Но для принятия законы субъекта Российской Федерации достаточно большинство голосов от установленного числа депутатов. Постановления принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов [4; ст. 12]. Для процесса голосования принципиальное значение имеет количество голосов установленного для данного субъекта Российской Федерации числа депутатов, а не числа избранных депутатов. Установленное число депутатов не всегда может быть таким же что число избранных депутатов.

Разумеется, в последующем в случае поступления предложений в  нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут вноситься изменения различного содержания.

В правоприменительной практике в законы субъектов Российской Федерации зачастую вносятся немало изменений и дополнений, в связи с этим закон порой становится сложным и не практичным при применении.

На наш взгляд,  наиболее универсальная форма внесения поправок в нормативный правовой акт - это его новая редакция, способствующая систематизации и доступности регионального законодательства.

Бесспорно, правотворческая деятельность региональных парламентов должна соответствовать критерию эффективности, такое достижимо  при деятельном участии в субъектах Российской Федерации органов, обеспечивающих ее законность. К таким  относятся  органы юстиции, прокуратуры, федеральные суды и мировые судьи, главный федеральный инспектор аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе, администрация высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (например, в Республике Ингушетия это Администрация Главы и Правительства Республики Ингушетия).

Весомое влияние на состояние правотворчества в регионах Российской Федерации имеют органы судебной власти, наделенные  правом рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Более того, судами выносятся  решения о несоответствии федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы в сфере оказания государственного социального обеспечения и социальной защиты, развития инфраструктуры сельских и городских территорий, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и некоторые другие.

Как выше было нами отмечено, к субъектам  законодательной инициативы на уровне регионов особо выделяется высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации занимает приоритетное место в государственно-властном механизме данного региона, поэтому его предложения о рассмотрении проектов законов (особенно о бюджете) должны рассматриваться в приоритетном порядке.

В Указе Президента  РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. № 1486 поставлена  задача привести нормативные правовые акты субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством [6]. Для этого создана база данных «Федеральный регистр». При этом на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации возложена обязанность после принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации направлять их копии для включения в соответствующий банк нормативных правовых актов.

Наличие  Федерального  регистра  позволяет правоприменителям получать доступ к нормативным правовым актам всех субъектов Российской Федерации. Его наличие способствует проведению правового мониторинга законодательства любой сферы жизнедеятельности для изучения опыта правотворческой деятельности в различных регионах.

Таким образом, работа по подготовке и принятию нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации проводится основываясь  на законодательно закрепленных принципах, предусматривает обязательное прохождение правовой и антикоррупционной экспертиз законопроектов, состоит из последовательных стадий рассмотрения.