Функции и место органов государственной власти субъектов РФ в системе органов публичной власти

Конституция Российской Федерации (далее РФ) в ст. 1 закрепляет основные характеристики России как правового, демократического государства, имеющего федеративное устройство. Видится необходимым рассмотреть указанные признаки, служащие основой для функционирования государственной власти на всех уровнях.

   Признак, характеризующий Россию как правовое государство, складывается из ряда элементов:

     во-первых, Российская Федерация признает верховенство права и верховенство закона в общественной и государственной жизни страны. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ);

во-вторых, важным показателем правового государства является равенство всех перед законом. Российская Федерация гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничений прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19 Конституции РФ);

          в-третьих, Россия, будучи полноправным членом мирового сообщества, признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Установление в качестве основы государственно-территориального устройства федеративной модели указывает на сохранение баланса власти между федеральным центром и субъектами. Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных в Конституции РФ (ч.3 ст.5).

Государственная целостность РФ. Реализация данного принципа означает, что Россия - цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное государство. Субъекты были образованы самой Россией в составе единого государства. Россия имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, включающую территории всех субъектов, обеспечивает свой суверенитет и территориальную неприкосновенность.

Единство системы государственной власти. Это единство выражается в наличии единого высшего органа или системы органов, составляющих в совокупности высшую государственную власть. В России государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов, образуемые ими самостоятельно в соответствии с их компетенцией и предметами ведения (ст. 71,72, 73 Конституции РФ). Органы исполнительной власти составляют единую систему (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектами. Система органов государственной власти основана не только на принципе разделения власти по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали - разграничение предметов ведения и полномочий различных видов органов Федерации и субъектов.

Согласно уже указанным принципам формирования органов государственной власти в субъектах РФ, данные органы делятся на следующие виды: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

           При этом в научной среде отмечается, что зачастую система органов государственной власти субъекта то необоснованно сужается лишь до исполнительных и законодательных (представительных) органов (исключая судебные), то расширяется, охватывая избирательную комиссию субъекта и контрольно-надзорные органы (например, Счётную палату).[5]

В Конституции РФ не предусматривается, какие конкретно органы государственной власти должны быть в субъектах Федерации. Предполагая самостоятельность субъектов в формировании своих органов, Конституция РФ устанавливает, что при этом должно соблюдаться единство органов государственной власти. Так, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ гласит: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Особенности моделирования системы органов государственной власти субъекта РФ зависят от его правового статуса. Республики, автономные округа и автономная область отличаются по объёму полномочий и особенностям национального состава, невзирая на установленный в ч.4 ст.5 Конституции РФ принцип равенства во взаимоотношениях с федерацией. Но также есть и исключения, к примеру республика Татарстан, она была присоединена к России в 1992 году. Власти региона не желали подписывать федеративный договор, который был общий для всех субъектов Российской Федерации. В 1994 Президенту Татарстана удалось заключить с российскими властями договор, по которому Татарстан не выходил из состава Российской Федерации, но оставался суверенным субъектом (государством),  объединенным с Россией.

Особенность конституционно-правового статуса автономных областей и округов состоит в том, что они могут входить в состав Федерации в качестве ее равноправных субъектов либо непосредственно, либо через край или область, составными частями которых они являются. Автономные округа часто называют «матрешечными субъектами», так как, с одной стороны, они полноправные субъекты РФ, с другой стороны - части других субъектов.[4]

При этом остаётся неразрешённой ситуация, в которой Устав области имеет верховенство над Уставом автономной области в силу деятельности конституционного уставного суда области. Получается, что юрисдикция областных органов государственной власти распространяется на автономные округа при определенных условиях. Думается, что к «определенным условиям» в данных случаях следует относить согласие автономных округов в форме договора или соглашения.

Конституция РФ не закрепляет систему органов государственной власти в субъектах РФ. Вместе с тем это не означает пробелы Основного закона в части, касающейся регулирования принципа разделения властей и взаимоотношений ветвей власти в регионах. Принцип, предписывающий осуществление государственной власти в РФ на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и их взаимодействие.

При этом принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие.

Поэтому следует отметить, что одной из существенных особенностей разделения властей на региональном уровне в РФ является то, что для субъектов РФ определяющее значение имеет проблема разделения полномочий, взаимодействия, ответственности не между тремя (что характерно для классического варианта разделения властей по горизонтали), а между двумя ветвями власти - законодательной и исполнительной.

Субъектам РФ не дано права устанавливать свою систему органов судебной власти, поскольку судебная система едина. И только в учреждении своих конституционных (уставных) судов, призванных обеспечивать соответствие их конституциям, уставам иных актов субъектов, последние могут проявить свое усмотрение.

      Под органами государственной власти, согласно Конституции РФ, понимаются органы представительной (законодательной) и исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, а также суды на территории субъекта Федерации. Вместе с тем, некоторые субъекты РФ сформировали свои собственные органы конституционной юстиции (конституционные или уставные суды), что было легализовано на федеральном уровне нормами Федерального конституционного закона от 31.12.1996 №1 - ФКЗ «о судебной системе РФ» (ч.4 ст. 4, ст. 27, 28).[3]

Следует отметить, что в ряде субъектов Федерации действуют специальные законы о правотворчестве, нормативных правовых актах, конкретизирующие положения конституций (уставов), содержащие характеристику каждого нормативного правового акта, его общих и специфических черт. Безусловно, подобные законы необходимы и важны для совершенствования регионального правотворчества.

К числу законодательных актов об органах государственной власти относятся также регламенты областных законодательного и исполнительного органов государственной власти.

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ отличаются от моделей, существующих в классических федерациях, однако через их деятельность субъекты РФ могут реализовывать свои полномочия и иметь свободу в принятии важнейших решений. Это и является реализацией федерализма как принципа и идеологии конституционных основ государственности России.ф