АППАРАТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФС РФ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

После принятия Конституции Российской Федерации, система органов власти государства претерпела кардинальные изменения, впоследствии их конституционно-правовой статус в большей или меньшей степени неоднократно корректировался, также был проведен ряд административных реформ.

Одной из наиболее важных проблем в настоящее время является проблема разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъекта Федерации. 

 

Характеристика Аппарата Государственной Думы и основные направления его деятельности.

Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Аппарат ГД РФ) является постоянно действующим органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющим правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Аппарата ГД РФ, депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Государственной Думы, Председателя, первых заместителей, заместителей Председателя, Руководителя Аппарат ГД РФ, сотрудников Аппарат ГД РФ. 

В Аппарате не могут создаваться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Аппарат осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Администрацией Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов судебной власти Российской Федерации, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Аппаратами парламентов иностранных государств и межпарламентских организаций. Структуру Аппарата ГД РФ отобразим на рис. 1.

 

Рисунок 1 - Структура Аппарата ГД РФ [15, c. 484]

 

Должностные обязанности, права и ответственность работников Аппарата ГД РФ определяются федеральным трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законодательством о государственной службе, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, положениями о структурных подразделениях, должностными инструкциями.

 

Понятие и сущность Федерального Собрания.

На федеральном уровне законодательную власть в России осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации.

Для понимания сущности государственного органа необходимо обратиться к анализу систем более высокого уровня, к числу которых относятся государственный аппарат и механизм государства.

Механизм государства обладает следующими признаками:

1. Имеет определенную систему, которая включает в себя связанные между собой элементы - органы государственной власти, организации и учреждения.

2. Перед элементами (органы государственной власти, организации, учреждения) механизма государства стоят общие цели и задачи.

3. Центральное место в системе механизма государства занимает орган государственной власти.

4. Благодаря государственному механизму, государство осуществляет свое управление и воплощает в жизнь государственные политики.

 

Строение государственного Аппарата, его структура и деятельность определяются факторами, которые стоят в основе реализации государственного Аппарата. Данные факторы следят за соблюдением единства системы органов государственной власти.

Государственный аппарат Российской Федерации - это упорядоченная система органов государственной власти, благодаря которым осуществляется государственная власть, и решаются важные вопросы, стоящие перед государством.

 

Характеристика деятельности Государственной Думы в сфере международных отношений.

Одной из ключевых функций парламента является законодательное обеспечение внешней политики государства. Аппарата ГД РФ осуществляет международную деятельность и представляет интересы России на международной арене по разным направлениям. Направления международной деятельности Аппарата ГД РФ:

- определяет и реализует основы внешней политики путем законодательного регулирования отношений в соответствующих сферах;

- реализует стратегический курс России на европейскую и евроатлантическую интеграцию;

- ратифицирует и денонсирует международные договоры России;

- участвует в работе международных парламентских объединений и учреждений.

 

Межпарламентское сотрудничество может осуществляться как на двусторонний, так и на многосторонней основе. Основными ее формами являются:

- обмен парламентскими делегациями между Аппаратом ГД РФ и парламентами иностранных государств;

- участие в парламентских ассамблеях (форумах, комиссиях);

- формирование постоянных делегаций Аппарата ГД РФ в международных организациях;

- деятельность депутатских групп дружбы;

- обмен делегациями работников аппаратов.

 

Анализ работы Аппарата Государственной Думы в сфере международных отношений.

В настоящее время Россия ожидает радикальных реформ во многих сферах государственной политики, организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. 

Аппарат ГД РФ является постоянно действующим органом, осуществляющим правовое, научное, организационное, документальное, информационное, экспертно-аналитическое, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Аппарата ГД РФ, его органов и народных депутатов России.

Основными направлениями деятельности Аппарата ГД РФ в сфере международных отношений, являются:

- организация освещения деятельности Аппарата ГД РФ и его органов в средствах массовой информации;

- подготовка и распространение материалов о деятельности Аппарата ГД РФ; аккредитация в соответствии с установленным порядком корреспондентов и технических работников российских и зарубежных средств массовой информации, организация и проведение пресс-конференций, встреч и других мероприятий;

- разработка предложений по развитию связей с парламентами зарубежных стран и межпарламентскими организациями;

- разработка планов Межпарламентского обмена и проведение организационных мероприятий относительно их реализации, обеспечения членов делегаций Аппарата ГД РФ, групп народных депутатов России, выезжающих за границу, соответствующими материалами и документами;

- обеспечение деловых связей с дипломатическими миссиями в России и представительствами России за рубежом, организация перевода в ходе встреч, переговоров с иностранными партнерами, а также перевода документов, сообщений и писем, поступающих в Аппарат ГД РФ на иностранном языке;

- организация приемов в Аппарате ГД РФ парламентских делегаций, политических деятелей и дипломатических представителей иностранных государств, представителей международных организаций;

- подготовка материалов и предложений по вопросам внешнеполитической деятельности Аппарата ГД РФ;

- подготовка документов для награждения наградами Аппарата ГД РФ, учет этих документов;

- подготовка представлений для празднования государственных и ведомственных наград;

- учет военнообязанных и призывников, бронирование военнообязанных, выполнение предусмотренных законодательством мероприятий по мобилизационной подготовке и гражданской защите;

- организация работы по охране государственной тайны.

 

За период работы Аппарата ГД РФ в сфере международных отношений принято 1369 законов и 3751 постановления. На одиннадцатую сессию запланировано к рассмотрению 752 вопроса, из которых 151 подготовлено к рассмотрению в первом и втором чтении, 581 вопрос требуют проработки в комитетах. Одной из главных задач Аппарата ГД РФ в сфере международных отношений действующего созыва является рассмотрение и принятие проекта Законов (табл. 2.1).

 

Таблица 2.1 - Соответствие цели и задач программы задачам и функциям Положения об Аппарате ГД РФ в сфере международных отношений

Цель и задачи	Функции
Цели: Разработка и принятие законодательных и нормативно-правовых актов России, внесение изменений Конституции России в пределах и порядке, предусмотренных разделом XIII Конституции РФ, утверждение государственного бюджета России и внесение изменений в него, контроль за исполнением государственного бюджета России, определение основ внутренней и внешней политики, утверждение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды, осуществления контроля в соответствии с Конституцией России, осуществление парламентского контроля в пределах определенных Конституцией России и Регламентом.	- проводит экспертизу законопроектов, которые подаются в Аппарат ГД РФ субъектами права законодательной инициативы, организует научную экспертизу в научных учреждениях; - проводит экспертизу актов законодательства относительно их соответствия Конституции России и законам России (по поручению руководства Аппарата ГД РФ); - участвует в разработке по поручению руководства Аппарата ГД РФ проектов законодательных актов, актов комитетов и комиссий Аппарата ГД РФ; - устанавливает и развивает связи с соответствующими службами парламентов зарубежных стран по вопросам парламентского права, развития и совершенствования законодательства, законопроектной работы, обмена опытом; - организация приемов в Аппарате ГД РФ России парламентских делегаций, политических деятелей и дипломатических представителей иностранных государств, представителей международных организаций; - осуществляет организационное сопровождение анализа практики применения законодательства с целью его совершенствования и способствует реализации функции парламентского контроля Аппарата ГД РФ и его органами.
Задачи: 1. Разработка и принятие законодательных и нормативно-правовых актов России и осуществление парламентского контроля в пределах, определенных Конституцией России и Регламентом Аппарата ГД РФ. 2. Развитие международной деятельности через проведение официальных визитов, рабочих визитов руководства парламента, командировок за границу делегаций комитетов, групп дружбы, визитов членов межпарламентских комиссий, делегаций для участия в работе межгосударственных организаций, семинаров, конференций.

 

Средства планируется направить на:

- осуществление законотворческой деятельности Аппарата ГД РФ - 359 принятых законопроектов;

- 83 визита народных депутатов России за границу;

- выплата 90 премий и стипендий Аппарата ГД РФ;

- уплата членских взносов в международные организации, в которых приобретено членство Аппарата ГД РФ. Аппаратом ГД РФ рассматриваются Программы экономических реформ, формирование положительного имиджа страны среди мирового политического сообщества, информирование общественности о деятельности законодательного органа, и в конечном итоге -повышение благосостояния граждан, (табл. 2.2).

 

Таблица 2.2 - Расходы по бюджетным программам в сфере международных отношений.

Показатели	2020	2021	2022	2023	2024
Оплата труда и начисления на заработную плату	270,6	364,9	566,9	789,1	789,2
использование товаров и услуг в т. ч.:	63,6	75,1	78,8	102,8	105,6
Текущие трансферты	28,5	39,3	43,0	46,1	48,7
Социальное обеспечение	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Приобретение основного капитала	40,4	0,2	0,5	0,5	0,5

 

Согласно данным, можно отметить, что в 2021 году показатели изменились в большую сторону по отношению к 2020 году для Аппарата ГД РФ. Также, функциональные расходы увеличатся и в прогнозном периоде, что говорит об расширении сектора услуг и выполнении работы в целом. Далее отобразим показатели бюджетной программы в табл.2.3.

 

Таблица 2.3 - Результативные показатели бюджетной программы в сфере международных отношений

Показатели	2020	2021	2022	2023	2024
Всего результативных показателей	56	31	29	27	27
количество достигнутых результативных показателей	20	33	-	-	-
Среднее отклонение фактических от плановых значений результативных показателей	17	24	-	-	-
Количество принятых законопроектов	716	704	789	803	803
Количество визитов народных депутатов за границу	676 416	795 375	795 375	795 375	795 375
средние расходы на один зарегистрированный законопроект	594	308	243	243	243
Доля принятых законов в общем количестве зарегистрированных законопроектов	136	250	250	250	250

Бюджетной программой в сфере международных отношений было принято одинаковое количество законопроектов в течение 2020-2021 годов, что составляет 359 шт. Аппарат ГД РФ, прогнозирует что будет принято 26% от общего количества поданных законопроектов, интересным результативным показателем в бюджетной программе является повышение качества работы Аппарата ГД РФ.

 

Совершенствование стратегии работы Аппарата ГД РФ, в сфере международных отношений

Стратегия внешней политики Аппарата ГД РФ, как магистральный документ, должен определять основные приоритеты, принципы и направления внешней политики государства. Данная стратегия определяет не только основные задачи МИД России на среднесрочную перспективу, но и систему координации и ориентиры для всех ветвей власти.

На основе Стратегии Аппарата ГД РФ можно определить отдельные региональные концепции внешней политики России с целью четкого стратегического и всестороннего подхода к продвижению национальных интересов. Такие документы должны включать политическую безопасность, экономическую, гуманитарную и консульскую проверки, в частности:

- Политики соседних государств;

- Концепции внешней политики России;

- Единой концепции развития взаимоотношений со странами Азиатско- Тихоокеанского региона;

- Концепции отношений России со странами Латинской Америки и Карибского бассейна.

Требуется осуществить ряд действий. Создать институт специального представителя России по энергетической политике:

1. Обеспечить сертификацию оператора системы передачи электроэнергии.

2. Продолжить коммуникацию с европейскими политиками, прежде немецкими, для реализации газопровода «Северный поток-2».

3. Активизировать диалог в рамках Совета Европы и Парламентской Ассамблеи СЕ с другими делегациями государств-партнеров по очищению, оздоровлению и сохранению ценностно-ориентированного подхода в деятельности СЕ.

4. Активизировать участие представителей министерств и ГД РФ в международных форумах и заседаниях под эгидой Организации Объединенных Наций.

5. Обновить программу деятельности Правительства в части институционального обеспечения формирования международной поддержки России в противодействии НАТО и обеспечения международных производств, как направления борьбы с агрессией США.

6. Разработать комплексное видение использования возможностей международных организаций для улучшения координации действий институтов власти России по противодействию агрессии США.

7. В рамках двусторонних отношений важно углублять сотрудничество со странами, которые потенциально поддерживают резолюции органов ООН, СЕ, ОБСЕ в поддержку России и предотвращение нарушения прав человека на территории Донбасса.

Основываясь на опыте выполнения Национальной Стратегии по правам человека, в обновленной стратегии и плане действий к ней следует предусмотреть четкие индикаторы ее выполнения и контроля. Органам власти, вовлеченным в создание Стратегии национальной безопасности (СНБО, Минобороны, МВД, СБУ, МИД), интегрировать подход, ориентированный на права человека в Стратегии.

 

Совершенствования структуры Аппарата ГД РФ в контексте мирового опыта

Важным элементом определения возможных направлений совершенствования организации Аппарата ГД РФ является обобщение соответствующего мирового опыта.

Анализ структуры аппаратов парламентов следует начать с высшего представительного органа Великобритании, который имеет самые длинные традиции парламентаризма.

Сравнение аппаратов парламентов Великобритании (в частности, его нижней палаты) и России свидетельствует о существовании в британской парламентской практике департамента обеспечения работы палаты и комитетов, который выполняет такие функции, которые в России возложены на ряд главных управлений научно-экспертного, юридического, документального, организационного обеспечения, а также секретариатов комитетов ГД РФ, которые являются самостоятельными структурными подразделениями Аппарата парламента.

Если сравнивать структуры аппаратов Палаты представителей Конгресса США и ГД РФ, можно заметить схожесть структуры административного управления (парламент США) и управления делами (парламент РФ). Однако в Аппарате ГД РФ управление делами, в отличие от его аналога в Конгрессе США, не включает управление кадрами, которое в отечественной практике является самостоятельным подразделением Аппарата парламента.

Сравнивая структуру аппаратов парламентов Канады и России, необходимо отметить, что в Палате общин парламента Канады одно подразделение занимается вопросами сопровождения законопроектной работы — департамент процедурных вопросов, в то время как в ГД ФР эти обязанности возложены на целый ряд подразделений, среди которых Главное управление научно-экспертного обеспечения, Главное управление юридического обеспечения, Главное управление документального обеспечения и тому подобное.

Сравнивая структуры аппаратов парламентов ФРГ и России, необходимо констатировать, что Секретариат Бундестага имеет четкую целеориентированную структуру, в которой самостоятельные подразделения обеспечивают ключевые направления функционирования парламента, в то время как в России существует лишь нагромождение самостоятельных подразделений, которые по многим направлениям своей деятельности дублируют полномочия друг друга.

Сравнивая структуру аппаратов Национальной ассамблеи и ГД РФ, следует отметить, что аппарат французского парламента, как и немецкого, является более логично структурированным, чем в России. В частности, во Франции, единый директорат полностью обеспечивает поддержку законотворческого процесса, в то время как в России этими вопросами занимается целый ряд обособленных подразделений.

Сравнивая организационную структуру Канцелярии Сейма и Аппарата ГД РФ, необходимо отметить сходство между ними в вопросе выделения значительного количества самостоятельных подразделений в их структурах. В то же время, отличительным является количество заместителей у руководителя Аппарата парламента: в России их шестеро, а в Польской республике — один. Кроме того, в структуру Аппарата Сейма Республики Польша входит парламентская библиотека, в то время как в России подобное заведение отделено от парламента и находится в подчинении министерства культуры и туризма России.

Анализ мирового опыта организации аппаратов парламентов показал, что в абсолютном большинстве случаев количество самостоятельных структурных подразделений колеблется от трех (США и Французская Республика) до десяти (Великобритания). Только аппарат Сейма Республики Польши выходит за эти пределы и насчитывает более двухсот самостоятельных структурных частей.

 

Совершенствования институционально-правового обеспечения деятельности Аппарата ГД РФ

Развитие и укрепление демократических правовых основ государственности связано с потребностью переосмысления фундаментальных основ парламентаризма, организации парламентской деятельности; совершенствования институционально-правового статуса Аппарата ГД РФ как структуры, обеспечивающей бесперебойное функционирование и организационное обеспечение Аппарата ГД РФ.

Дорожная карта содержит рекомендации по реформированию парламента, направленные на повышение качества законов, обеспечение прозрачности и открытости ГД РФ, соблюдение народными депутатами этических норм и стандартов и усиление административной способности парламента.

С целью реализации рекомендаций дорожной карты, в соответствии с которой определены направления внутренней реформы и повышения институциональной способности ГД РФ, в частности можно выделить:

- законодательная способность и законотворческий процесс в ГД РФ России;

- политический надзор за исполнительной ветвью власти;

- открытость, прозрачность и подотчетность гражданам;

- административная способность;

- коалиция, оппозиция и диалог в ГД РФ.

Целесообразно отметить, что реформирование парламента невозможно без усиления институциональной способности Аппарата ГД РФ, который обеспечивает его жизнедеятельность.

Задачи по совершенствованию деятельности Аппарата ГД РФ предусмотрены направлением «административная способность» Дорожной карты и включают:

- консолидацию всех административных единиц ГД РФ (в частности, библиотеку и Институт законодательства ГД РФ), которые должны стать частью усиленной структуры Аппарата ГД РФ;

- создание единого свода внутренних правил, регламентирующего работу Аппарата ГД РФ;

- создание обновленной службы управления персоналом;

- разработку всеобъемлющей стратегии развития кадрового потенциала Аппарата ГД РФ, которая будет предусматривать, в частности, достаточное ресурсное обеспечение учебных программ, включая повышение уровня владения иностранными языками, индивидуализированные планы карьерного роста в сочетании с внедрением системы проведение регулярного оценивания;

- разработку и внедрение системы кадровой мобильности работников Аппарата ГД РФ;

- отделение краткосрочной стажировки от стажировки государственных служащих;

- нормирование правил работы и полномочий помощников-консультантов народных депутатов России (несмотря на то, их работа оплачиваема, или они работают на общественных началах);

- рассмотрение возможности перехода к созданию системы обособленной парламентской государственной службы.

 

Нынешнее нормативно-правовое регулирование организации и деятельности Аппарата ГД РФ осуществляется на трех уровнях:

1. Конституционном - к полномочиям ГД РФ относится назначение на должность и увольнение с должности руководителя Аппарата ГД РФ, а также утверждение сметы ГД РФ и структуры ее Аппарата.

2. Законодательном - вопросы деятельности Аппарата ГД РФ урегулированы рядом актов,

3. На подзаконном уровне вопросы деятельности Аппарата ГД РФ регулируют четыре группы нормативно-правовых актов различной юридической силы: постановления ГД РФ, постановления Кабинета Министров России, распоряжения председателя ГД РФ и распоряжения руководителя Аппарата ГД РФ.

На сегодняшний день такая система двойного подчинения обеспечивается действующим законодательством и связана с рисками возможных конфликтных ситуаций и необходимостью поиска компромиссных решений.

 

Итак, подведя итоги, можно утверждать, что реформирование Аппарата ГД РФ является неотъемлемой частью парламентской реформы и должно предусматривать «осовременивание» многих направлений его деятельности, в частности, таких как:

1. Пересмотр полномочий и функций, а также совершенствование правового статуса Аппарата ГД РФ с целью обеспечения надлежащей реализации конституционных функций и полномочий парламента РФ.

2. Разработка новой организационной структуры, которая должна быть подготовлена на основе проведенного функционального анализа.

3. Урегулирование вопроса об обновлении полномочий руководителя Аппарата ГД РФ.

4. Разработка долгосрочной стратегии управления человеческими ресурсами Аппарата ГД РФ, которая должна обеспечить профессиональность и постоянство кадрового потенциала.

5. Создание института «парламентской службы», как отдельного вида публичной службы.

6. Обеспечение укрепления информационно-коммуникационной составляющей деятельности Аппарата ГД РФ, предусматривающей открытость и прозрачность деятельности.

 

Реформирование Аппарата ГД РФ является неотъемлемой частью парламентской реформы и должно предусматривать «осовременивание» многих направлений его деятельности, в частности, таких как: пересмотр полномочий и функций, а также совершенствование правового статуса Аппарата ГД РФ с целью обеспечения надлежащей реализации конституционных функций и полномочий парламента РФ; разработка новой организационной структуры, которая должна быть подготовлена на основе проведенного функционального анализа; урегулирование вопроса об обновлении полномочий руководителя Аппарата ГД РФ; разработка долгосрочной стратегии управления человеческими ресурсами Аппарата ГД РФ, которая должна обеспечить профессиональность и постоянство кадрового потенциала. Итак, такая реструктуризация позволит совершенствовать деятельность подразделений Аппарата.