ОПЕКА, ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО И ПАТРОНАЖ

Актуальность исследуемой темы заключается в том, что Президентом РФ в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики определена забота о повышении благосостояния населения нашей страны, стимулирование воспроизводства населения.

Опека и попечительство являются, прежде всего, правовым институтом, то есть совокупностью норм, которые регулируют соответствующие отношения, кроме того, деятельностью соответствующих органов, опекунов и попечителей, связанной с защитой законных интересов и прав подопечных (то есть лиц, над которыми установили опеку либо же попечительство).

В первую очередь, под опекой или же под попечительством понимается форма обеспечения охраны прав, интересов тех граждан, которые за счет своих сил не способны к исполнению обязанностей и прав (граждан, которые являются или частично дееспособными, или же полностью недееспособными) [5, c. 75].

Каждый гражданин может иметь определенные обязанности, права, а говоря иными словами – является правоспособным. Тем не менее, не каждый имеет такую способность ввиду отсутствия дееспособности или ее частичного наличия. Опека (попечительство) являются формой государственной защиты для личности.

В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ГК РФ, который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ. Согласно п.4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст.36 - 38 ГК РФ.

Таким образом, в курсе гражданского права предметом изучения являются гражданско-правовые аспекты опеки и попечительства. Опека устанавливается над детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 32 ГК РФ). Сущность опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным вследствие психического расстройства, все права и обязанности осуществляет специально назначенное лицо - опекун. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и полностью заменяют подопечных в имущественных отношениях .

Данный институт применяется для того, чтобы восполнить дееспособность таких граждан и чтобы защитить интересы, права таких лиц.

Впервые он был введен в гражданское законодательство. Раньше данные нормы были в Кодексе о Браке и Семье 1969 г. Но этот институт всегда считали комплексным, содержащим нормы административного, семейного и гражданского права.

Гражданским кодексом РФ регулируются общие вопросы: органы опеки и попечительства (статья 4), назначение опекунов и попечителей, а также отстранение или освобождение их от обязанностей (статьи 35, 39), исполнение опекунами и попечителями их обязанностей (статьи 35–36), доверительное управление имуществом подопечных (статья 38), прекращение опеки и попечительства (статья 40).

Статья 33 ГК РФ определяет порядок осуществления попечительства. Попечительство устанавливается над двумя категориями граждан: несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет; ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. В первом случае основанием для попечительства служит возрастной критерий, а не состояние несовершеннолетнего. При этом учитывается, что уже в этом возрасте он обладает достаточной психической, социальной зрелостью для самостоятельных действий и поступков. В отличие от опеки попечительство над несовершеннолетними касается главным образом имущественной стороны их отношений с попечителем.

Этот институт позволяет приобретать и реализовать гражданские права и обязанности за исключением тех, которые носят сугубо личный характер и не могут быть осуществлены через представителя недееспособными или не полностью дееспособными людьми с помощью полностью дееспособных людей, действующих в роли опекунов и попечителей. С помощью опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права, интересы граждан, которые сами сделать это не могут, а для несовершеннолетних опека (попечительство) - еще и способ их устройства на воспитание в семью.

В некоторых случаях суд или органы опеки и попечительства по ходатайству попечителя могут ограничить или лишить несовершеннолетнего, находящегося под попечительством, права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами в соответствии с п. 4 ст. 26 ГК РФ, например, если подросток неразумно тратит получаемые им средства, использует их на приобретение спиртных напитков, наркотиков, на азартную игру. Подобного рода исключение из общего правила не распространяется, во-первых, на вступивших в брак до достижения 18 лет, во-вторых, на тех, кто объявлен эмансипированным в соответствии с п. 1 ст. 27 ГК РФ.

Нормы об осуществлении опеки и попечительства значительно меняются. Один подопечный может иметь несколько опекунов, которые будут нести ответственность солидарного типа за свои действия. В соответствии с действующим законодательством, эту возможность предоставляют лишь семейным законодательством, и лишь для ситуаций, когда создается приемная семья. При этом «соопекунство» в мировой практике довольно распространено [4, c. 70].

Вводится опека срочного типа, то есть опека, назначаемая на определенный срок, который указан в постановлении органа опеки и попечительства (к примеру, на время длительной командировки родителей ребенка). Итак, в качестве основания для прекращения полномочий опекуна (попечителя) будет выступать истечение срока, который указан в постановлении.

Практика потребовала внедрить институт предварительной опеки. В случаях, когда в интересах не полностью дееспособного или недееспособного лица требуется его немедленное устройство, органам опеки и попечительства предлагается разрешение назначения опекунов (попечителей) без предоставления ими требуемых данных о себе, включая сведения о состоянии их здоровья. Необходимые сведения должны быть предоставлены в течение месяца (в случаях исключительного типа - двух), а если это не случится, то такое попечительство или опека прекращается. Если при этом орган опеки и попечительства в указанный срок убедится в том, что опекуна можно назначить, то им выносится окончательное постановление о назначении, а обязанности и права опекуна (попечителя) считают возникшими с момента, когда был вынесен первоначальный акт [1, c. 109].

Такая конструкция продиктована практикой. В реальности сбор документов, которые подтверждают возможность установить опеку или попечительство, занимает немалое времени. За этот срок интересам гражданина, который нуждается в опеке или попечительстве, может наноситься непоправимый урон. Итак, предварительная опека даст возможность, к примеру, в случаях экстренного типа устроить ребенка, который остался без родительского попечения, и не передавать его в детское учреждение.

Согласно законопроекту родитель (родители) будет иметь право на определение ребенку (детям) попечителя или опекуна на случай своей кончины. Соответствующее распоряжение родителя (родителей) может делаться в заявлении, которое подано в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка, или в завещании (в часть третью Гражданского кодекса РФ Федеральным законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» введена новая статья 1140.1 «Завещательное назначение опекуна или попечителя»). Разумеется, лицо, которое указано родителями, может назначаться опекуном или попечителем их ребенку только при условии, что это назначение закону противоречить не будет.

В Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» в первый раз с четкостью регулируется механизм устройства лица под опеку (попечительство) по договору. Опека по договору возможна будет не только относительно детей, как это сейчас имеет место при создании приемных семей (статьи 151 - 155 Семейного кодекса РФ), но и относительно взрослых подопечных. Данное нововведение даст возможность увеличения числа подопечных, которым назначаются опекуны (попечители), и сокращения числа граждан, которые вынужденно пребывают в учреждениях [2, c. 114].

Ознакомившись с указанными нормативными актами, мы установили следующее.

1. В ч. 1 ст. 3 ФЗ № 48 указано, что отношения по вопросам осуществления опеки (попечительства) регулируются в первую очередь ГК РФ. Следующим нормативным актом назван ФЗ № 48. В ч. 2 этой же статьи определено, что особенности установления, осуществления и прекращения опеки (попечительства) над несовершеннолетними предусмотрены СК РФ и иными нормативными актами, регулирующими семейные правоотношения. Тем самым закон подчеркивает специфику правового регулирования отношений по опеке (попечительству) в отношении несовершеннолетних лиц.

2. В СК РФ в ч. 3 ст. 145 СК РФ предусмотрено, что применение ГК РФ и ФЗ № 48 к отношениям по установлению, осуществлению и прекращению опеки (попечительства) над несовершеннолетними, оставшимися без родительского попечения, возможно только, если семейному законодательству это не противоречит. В принципе, это соответствует общей норме, изложенной в ст. 4 СК РФ, в соответствии с которой к имущественным и неимущественным отношениям между членами семьи нормы гражданского могут быть применены, только, если это не противоречит существу семейных отношений.

Таким образом, мы считаем, что далеко не ко всем отношениям по осуществлению и установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними применимы нормы гражданского законодательства. В литературе встречается в частности мнение, согласно которому законодателю вообще стоит отказаться от гражданско-правового уклона в регулировании института опеки и попечительства именно над несовершеннолетними [3, c. 156].

3. И, наконец, в ч. 1 ст. 34 ГК РФ, на наш взгляд, содержится прямое противоречие с положениями, изложенным выше, поскольку прямо указано, что вопросы организации и деятельности органов опеки и попечительства по осуществлению опеки (попечительства) над детьми без родительского попечения, регулируются ГК РФ, СК РФ и другими нормативными актами. Тем самым подтверждается предположение о гражданского правовом векторе отношений по установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними [7, c. 105].

В литературе высказывается также позиция, в соответствии с которой нормы ФЗ № 48 вообще не имеют распространение на отношения по установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними. В обоснование положена ст. 1 ФЗ № 48, в которой указано, что сфера распространения данного закона - отношения, связанные с установлением, осуществлением и прекращением опеки (попечительства) над недееспособными или не полностью дееспособными. Как мы видим категории детей, оставшихся без попечения родителей здесь нет. В этой связи поставлено под сомнение распространение ФЗ № 48 на установление опеки и попечительства над несовершеннолетними. Как отмечает Нечаева А. М., не совсем оправданным и эффективным является перевод семейно-правовых отношений по семейному устройству несовершеннолетних в гражданско-правовую сферу, поскольку первые основаны не на отношениях делового партнерства, а отношениях, регулируемых совершенно на иных принципах. Однако в п. 5 ст. 2 ФЗ № 48 мы находим разъяснение термина не полностью дееспособный. К такой категории относятся и несовершеннолетние, и лица, ограниченные судом в дееспособности по ст. 30 ГК РФ.

В связи с необходимостью устранения путаницы в определении сферы распространения норм ФЗ № 48 на всех категорий подопечных, предлагаем внести некоторые изменения и дополнения названный нормативный акт.

Так предлагаем ч. 1 ст. 1 изложить в следующей расширенной редакции:

«1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, а также над детьми, оставшимися без попечения родителей». В этой связи требуется и расширение сферы задач, стоящих перед государственным регулированием деятельности по опеке (попечительству). Так, считаем возможным дополнить ст. 4 ФЗ № 48 п. 6 следующего содержания: «6) создание необходимых условий надлежащего семейного воспитания для несовершеннолетних подопечных, а также их обучения и образования».

Изучая далее вопрос о правовом регулировании опеки и попечительства, мы установили, что в соответствии с действующими правилами по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации правовую основу деятельности по опеке (попечительству) в отношении данной категории подопечных составляет следующий ряд законодательных актов Российской Федерации: ФЗ « Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ «О государственном банке данных, оставшихся без попечения родителей», ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» и др. Два последних нормативных акта применимы и при регулировании вопросов по опеке и попечительству над совершеннолетними, не обладающими полной дееспособностью.

В связи с тем, что правовое регулирование несколько различается в отношении разных категорий подопечных следует предположить разделение опеки и попечительства на два вида: 1. опека (попечительство) над несовершеннолетними, установление, осуществление и прекращение которой регулируется нормами семейного законодательства; 2. опека (попечительство) над совершеннолетними лицами, не обладающими полной дееспособностью, осуществление которой регламентировано гражданским законодательством. В связи с чем также можно предположить, что логично возложить и осуществление деятельности по опеке и попечительству в отношении этих двух категории подопечных на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, на орган социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних лиц; на орган управления образованием - в отношении детей, оставшихся без попечения родителей [8, c. 228].

Таким образом, в ходе изучения обозначенного вопроса, мы пришли к выводу о том, что институт опеки (попечительства) - это комплексный, межотраслевой институт, который не может быть урегулирован нормами одной отрасли права.

Хочется отметить и еще одну проблему в вопросе правового регулирования изучаемых отношений.

В связи с тем, что органы опеки и попечительства в настоящее время - это органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 6 ФЗ № 48), а в случае делегирования полномочий - органы местного самоуправления (ч. 1.1. ст. 6 ФЗ № 48), то встает вопрос о разграничении их компетенции. Ответ на него мы может найти в ч. 3, 4 ст. 3 ФЗ № 48. Также следует учитывать и положения ст. 71 Конституции РФ, которые относят гражданское законодательство к исключительной компетенции Российской Федерации, а семейное, например, находится в совместном ведении. Так, например, нормативным актом на уровне субъекта РФ можно определить порядок и формы сопровождения семей, принявших детей под опеку (попечительство) по договору (возмездная опека), однако установить права и обязанности сторон по такому договору на региональном уровне нельзя, так как это вопрос содержания гражданского правоотношения возмездного оказания услуг. Во всех случаях нормотворчества субъектов Российской Федерации действует общее правило: нормативные акты субъектов не должны противоречить федеральному законодательству, регулирующему отношения по опеке и попечительству.

Итак, нормы об опеке и попечительстве представляют собой комплексный правовой институт, в котором ведущее место занимают нормы гражданского права, а их действие обеспечено нормами административно - правовой отраслевой принадлежности.

Итак, в настоящее время институт опеки и попечительства претерпевает различные изменения на законодательном уровне. Причиной реформ становятся проблемы, с которыми сталкиваются как исполнительные органы государственной власти, так и семьи, опекуны, попечители, усыновители, дети, оставшиеся без попечения родителей. Проблемы, с которыми сталкивается институт опеки и попечительства можно разделить на два блока:

1) организационные проблемы, включающие дефицит квалифицированных кадров в данной сфере, недостаточное финансирование и/или его неверное распределение, неэффективное управление персоналом и т.д.;

2) неисполнение государственными гражданскими служащими своих должностных обязанностей по тем или иным причинам.

Таким образом, к актуальным проблемам института опеки и попечительства можно отнести сложности с устройством детей под опеку; сокращение численности детей, возвращенных в семью; увеличение численности детей, здоровью которых был причинен вред по вине усыновителей, опекунов, попечителей, приемных или патронатных родителей. Усугубить вышеуказанные проблемы могут принятые в 2019 г. реформы в законодательстве. Так, усложнится устройство детей под опеку, поскольку согласно нововведениям в семье не может быть больше 3 несовершеннолетних как кровных, так и усыновленных (исключение составляют кровные братья и сестры, разделение которых недопустимо), следовательно, численность детей, находящихся в интернатных учреждениях увеличится. Также на воспитание семья может принять только одного ребенка в год, пройдя при этом дополнительное психологическое тестирование.

Данные меры позволят органам опеки и попечительства тщательнее отбирать семьи, в которые будут переданы дети. Еще одной поправкой в действующее законодательство стало требование отсутствия у кандидата в опекуны таких инфекционных заболеваний как ВИЧ и гепатита С. Поправки в действующее законодательство, принятые государством направлены на решение не количественных (увеличение численности детей, переданных под опеку), а качественных проблем (сохранение психологического, физического здоровья детей, стабилизация общества). Однако вышеуказанные поправки можно дополнить для комплексности решения рассмотренных проблем.

Подводя итог, можно сказать, что до сих пор остается дискуссионным вопрос о правовой природе института опеки и попечительства: это гражданско-правовой или комплексный институт права? Остается множество вопросов с различными подходами к их решению в области опеки и попечительства, и это обусловлено во многом внесением изменений в законодательство, а также комплексным реформированием в сфере правовой защиты. Делая вывод, хотелось бы сказать, что на сегодняшний день в законодательстве России не существует единого подхода к толкованию статуса, полномочий опекунов и попечителей, а также подопечных, этот вопрос в различных нормативно-правовых актах решается по-разному.

Таким образом, можно сделать вывод, что институт опеки и попечительства направлен на обеспечение защиты интересов недееспособных и ограниченно дееспособных граждан в частно-правовой сфере.