ОСНОВНЫЕ ВЕКТОРЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Грядущая реформа местного самоуправления является доминантой обсуждения исследователей и практиков в последние месяцы: равнодушных нет – как среди представителей федеральной и региональной властей, так и среди тех, кого напрямую затрагивает законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [4] (далее – Законопроект) авторства сенатора Российской Федерации А. А. Клишаса и  депутата Государственной Думы П. В. Крашенинникова. Тема статьи актуальна настолько, насколько возможно в сложившейся ситуации оставить свой голос в пользу того направления развития, который видится оптимальным для максимального сохранения демократической сущность муниципальной власти в России.

Базовым и единственным международным правовым актом является для российского законодателя Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. [1] Хартия относит местное самоуправление к основам демократии: народ получает возможность участия в управлении уже на муниципальном уровне. Причем, происхождение муниципальной власти, согласно Хартии, – государственное (в отличие о российской концепции общественного самоуправления). [8, с.37] Самоуправление на местах способствует децентрализации власти, соответственно, закрепленное как принцип в конституции, свою детализацию оно должно получить через региональное регулирование (или даже местное), а не из центра, для сохранения своей максимальной автономности.

Российская Конституция в ст.12,  как одну из основ конституционного строя, закрепляет самостоятельность муниципалитетов в пределах своих полномочий и не вхождение их систему государственных органов.[2]

Причинами реформации местного самоуправления называют необходимость закрепления status quo в сфере муниципальной власти: небольшие поселения сейчас, как правило, являются дотационными, и многие полномочия вследствие недостаточного финансирования передаются на уровень районных муниципалитетов, либо – на региональный уровень. Другая причина – «неразбериха с полномочиями», по словам В. В. Путина [6]

Какое муниципальное будущее представлено авторами Законопроекта? Они говорят о необходимости упрощения правовых конструкций для приведения муниципального управления в соответствии с его правовой природой, однако видят это через встраивание муниципальных органов в  единую системы публичной власти.[7]. Глава государства контролирует глав регионов, а те, в свою очередь, - глав органов местного самоуправления, чем обеспечивается их «согласованное функционирование». [10] Расширение полномочий субъектов РФ уже было рассмотрено по  запросу  группой депутатов Государственной думы Конституционным Судом РФ (Постановление от 1 декабря 2015 г. № 30-П) [5]на предмет соответствия Конституции: были признаны конституционными все оспариваемые депутатами нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". [3] При этом Конституционный Суд не увидел противоречий с Хартией, когда говорил о возможности учитывания публичных интересов более высокого уровня при закреплении порядка формирования органов местного самоуправления на уровне регионального законодательства, не оставляющего муниципалитетам выбора. Также, признано, что федеральный законодатель может устанавливать единственный вариант формирования муниципальных органов (что находил противоречащим конституционным положениям судья А. Н. Кокотов в Особом мнении, так как нарушается право органов местного самоуправления самим устанавливать структуру  своих органов (ч.1 ст. 131 Конституции).

Когда-то до «малой реформы» 1914 года Президент РФ в 2013 года сказал,  что муниципальная власть должна быть такой, «чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой».[6] Однако теперь выстраивание вертикали власти будет продолжено за счет создания одноуровневой системы местного самоуправления взамен двухуровневой: исчезнут сельские и поселковые муниципалитеты -  создадутся городские и муниципальные округа, причем их полномочия, не являющиеся неотъемлемыми, могут быть переданы по решению властей субъекта на региональный уровень. Муниципалитеты, следовательно, укрупнятся, что неизбежно приведет к значительному  сокращению числа депутатов, хотя для небольших  поселений (в том числе, национальных) это был реальный способ участия местных активистов в решении вопросов местного значения. Это резко сократит активность неравнодушных граждан, в том числе, по острым вопросам экологии на своей территории. Там, где территории малонаселенные,  укрупнение может быть обоснованным, но в густонаселённых образованиях, это только отдалит власть от людей, что прямо противоречит сущности местного самоуправления. [10]

Также созданию единой вертикали публичной власти будет способствовать замена действующих в настоящее время выборов главы муниципального образования комиссией, состоящей наполовину из депутатов совета и представителей губернатора, на прямую рекомендацию кандидатуры (не менее 2) главой региона (хотя по-прежнему остается выборность его населением (которая происходит в настоящее время только 7 муниципальных образованиях страны)[9], и самими депутатами из своего состава.

Законопроект также содержит новеллу о том, что глава субъекта  вправе инициировать отставку главы муниципалитета за "систематическое недостижение показателей эффективности деятельности".

Таким образом, положения Законопроекта, касающиеся единообразного перехода муниципальной власти на единственный уровень не учитывает территориально-национальную специфику российского государства. Повышение контроля со стороны региональной власти над органами местного самоуправления, укрупнение муниципальных образований не соответствуют демократической сущности самоуправления, так как уменьшает доступность власти и сокращает активность местного населения