НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ И МЕТОДЫ ЕГО ОЦЕНКИ

Прогнозирование объема налоговых поступлений является одним из важных элементов системы налогового управления и используется для управления социально-экономическим развитием государства в целом и его регионов. Основной целью такого прогнозирования является определение объема финансовых ресурсов субъектов налоговых отношений для последующей централизации средств в государственных бюджетах всех уровней. В связи с необходимостью покрытия постоянно растущих расходов государства прогнозирование объема доходов от налогов и сборов ориентировано на максимально возможный уровень их собираемости. Показателем, отражающим размер этой величины, является налоговый потенциал.

В широком смысле «налоговый потенциал» – это общая сумма налогооблагаемых ресурсов территории. В более узком, практическом смысле, «налоговый потенциал» – это максимально возможная сумма поступлений (налогов и сборов), рассчитанная в условиях действующего законодательства.

В научной литературе, посвященной терминологической трактовке понятия «налоговой потенциал» выделяются следующие концептуальные подходы к его исследованию: теоретико-методологический и конкретно-практический [2].

Теоретико-методологический подход отражает научно-обоснованное представление о налоговом потенциале как объективно существующем экономическом явлении. Представители этого подхода характеризуют налоговый потенциал как совокупность финансовых ресурсов, которые могут быть эффективно мобилизованы за счет налогообложения в системе «население-хозяйство-территория», в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона [3]. Исходя из этой концептуальной установки, величина налогового потенциала определяется общим объемом налогооблагаемых ресурсов территории.

Конкретно-практический подход предполагает решение задачи измерения налогового потенциала определенными методами. В этом аспекте налоговый потенциал отождествляется с финансовыми ресурсами, подлежащими накоплению в бюджете за счет налоговых платежей в соответствии с действующей в стране системой налогообложения [4]. Совершенно очевидно, что здесь учитывается административный аспект и, соответственно, признается возможность измерения налогового потенциала той или иной территории.

Таким образом, представители теоретико-методологического подхода рассматривают налоговый потенциал территории как абстрактную финансово-экономическую категорию, выражающую некий оптимальный объем налоговых поступлений, в условиях идеальной налоговой системы для конкретного региона. Приверженцы конкретно-практического подхода, а его придерживается большинство исследователей, трактуют налоговый потенциал как конкретный расчетный показатель, определяемый в реальной налоговой системе в процессе бюджетного планирования.

В научной литературе выделяют три основных метода оценки налогового потенциала:

1. метод исторических данных (далее также ИД): потенциал оценивается на основе данных о фактическом исполнении доходов бюджета за счет налоговых поступлений;
2. метод макроэкономических показателей (далее также МЭК): потенциал оценивается как произведение показателя налоговой нагрузки (единого для регионов) на показатель дохода региона (ВРП, личный располагаемый доход и т.п.). Налоговая нагрузка рассчитывается как отношение налоговых поступлений к показателю регионального дохода;
3. метод репрезентативной налоговой системы (далее также РНС): потенциал оценивается как произведение репрезентативной налоговой ставки (единой для регионов) и показателя региональной налоговой базы.

Следует отметить, что большинство федеративных государств не используют прогноз налоговых поступлений на следующий финансовый год. Действующий российский подход использует данные о прогнозируемых поступлениях по конкретному налогу. Таким образом, оценка налогового потенциала фактически сводится к распределению общероссийского прогноза доходов между регионами пропорционально показателю, характеризующему налоговую базу, что условно можно отразить в следующей формуле:

НП ^j_{i =} ПН ^j × БН ^j_i / Σ БН ^j_i

• где НП ^j_i – налоговый потенциал региона i по налогу j;
• ПН ^j – прогноз поступлений в консолидированные региональные бюджеты по налогу j;
• БН ^j_i – показатель, характеризующий налоговый потенциал (базу налогообложения) региона i по налогу j.

Соответственно, в методе репрезентативной налоговой системы в качестве такого показателя (БН ^j_i) выступает, собственно, налоговая база (при этом необходимость в расчете репрезентативной налоговой ставки отпадает) или аналогичный показатель, в методе макроэкономических показателей –величина валового регионального продукта или иного показателя дохода, в методе исторических данных – объем фактических налоговых доходов.

Метод исторических данных, как правило, дает оценку налогового потенциала, наиболее приближенную к фактическим доходам региональных бюджетов, то есть с этой точки зрения является наиболее точным. Но фактические доходы учитывают различия в налогово-бюджетной политике регионов (налоговых ставках, уровне собираемости, региональных и муниципальных льготах), а значит, не отражают потенциальные поступления в единых для всех регионов условиях. Кроме того, метод ИД формирует у регионов сильные негативные стимулы по занижению налоговых доходов: региону может быть выгоднее не увеличивать налоговые доходы, чтобы не терять выравнивающие трансферты. В то же время метод исторических данных может применяться в случае, если межрегиональные различия в ставках, объемах льгот, уровне собираемости отсутствуют или незначительны. В Российской Федерации для этого сложились определенные предпосылки: налоговая база по налогам определяется единообразно; администрирование налоговых платежей осуществляется федеральными, а не региональными или местными налоговыми органами; налоговые ставки едины либо ограничены федеральным законодательством (предельные ставки можно использовать вместо репрезентативных). При этом основная доля налогового потенциала регионов приходится на федеральные налоги: налог на прибыль, налог на доходы физических лиц и налог на добычу полезных ископаемых. Однако регионы могут влиять на поступления по данным налогам, в том числе за счет предоставления налоговых льгот.

Метод макроэкономических показателей в наименьшей степени создает негативные стимулы для регионов, достаточно прост в плане проведения оценки и объективен. Метод репрезентативной налоговой системы теоретически дает наиболее объективную оценку налогового потенциала. В то же время он создает для регионов негативные стимулы, в том числе по занижению налоговой базы. Однако для российских регионов эти стимулы не столь существенны, поскольку прирост налоговых поступлений превышает объем сокращения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для всех регионов. Кроме того, использование метода репрезентативной налоговой системы требует приведения данных налоговой статистики регионов в единый вид, в том числе в части определения налоговой базы, впрочем, данная проблема не характерна для России в силу единства налогового регулирования.