СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИИ

Институт административной ответственности в России имеет продолжительную историю формирования и развития, которая берет свое начало в дореволюционном праве. Как отмечает М.П. Авдеенкова, «формирование административной ответственности как самостоятельной формы ответственности за малозначительные правонарушения связывается учеными с принятием в 1864 году Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» [1, с. 69]. Указанный акт, явившийся прообразом кодексов об административных правонарушениях, содержал как нормы, регламентирующие некоторые аспекты порядка привлечения к ответственности, так и составы 150 проступков, разделенных в зависимости от объекта посягательства на 12 видов.

Однако разграничение деяний в зависимости от тяжести на преступления и проступки предусматривалось российским законодательством и ранее. В соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года «всякое нарушение закона, чрез которое посягается на неприкосновенность Власти Верховной и установленных ею властей, или же на права или безопасность общества или частных лиц, есть преступление», а «нарушение правил, предписанных для охранения определенных законами прав и общественной или же личной безопасности, или пользы именуется проступком».

Уголовное уложение 1903 года ввело общее для преступлений и проступков понятие — «преступное деяние», при этом отграничение проступков от преступлений осуществлялось в зависимости от наказания: преступные деяния, которые наказывались арестом или денежной пеней, считались проступками. Согласно ст. 1 Устава уголовного судопроизводства 1864 года, действовавшего до установления советской власти, «никто не может быть наказан за преступления или проступки, подлежащие ведомству судебных мест, не быв присужден к наказанию приговором надлежащего суда, вошедшим в законную силу».

Со сломом в 1917 году монархического строя ушли в историю и правовые институты царской России. Как отмечает А.С. Дугенец, административная ответственность в советский период призвана была отражать в основном потребности государственного управления на различных этапах развития государственности, приоритетом которой являлось обеспечение интересов политического режима, что обусловило игнорирование кодификации законодательства об административной ответственности [2, с. 65].

И.В. Панова выделяет четыре периода развития законодательства об административных правонарушениях в нашей стране [7].

Первый период (условно с 1917 по 1985 год) оценивается как хаотичный, разрозненный в силу того, что административная ответственность могла устанавливаться большим количеством субъектов — органов государственного управления и местных органов государственной власти. В.Г. Полумян подчеркивает, что в первые годы советской власти административная ответственность понималась как ответственность внесудебная по преимуществу, что выражалось в том, что органы административной юстиции были упразднены, а дела рассматривались административными комиссиями, создаваемыми при местных Советах [8, с. 139–153].

Второй период (1985–1991) связывается с перестройкой государственного аппарата, изменением отношения к правам человека, отказом от внесудебного порядка привлечения к административной ответственности. Важным шагом в этот период стало принятие Закона СССР от 25 июня 1980 года «Об административных правонарушениях» [6], который формально не устранил множественность нормативных актов, но установил иерархию законодательства об административной ответственности.

Третий период (1991–2001) характеризуется переходом от плановой экономики к рыночной, формированием новых общественных отношений, требующих адекватного правового регулирования, в том числе в сфере установления административной ответственности. В этот период действовал Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 года [3], который внес важные изменения в правовое регулирование: он усовершенствовал понятийный аппарат, институт административной ответственности юридических лиц, расширил перечень административных взысканий.

Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, «в процессе разработки Конституции РФ 1993 года была широко распространена точка зрения о необходимости отнесения законодательства об административных правонарушениях к исключительному ведению Российской Федерации» [5, с. 17]. Однако в результате компромисса законодательство об административных правонарушениях было отнесено к совместному ведению, что привело к тому, что в настоящее время, помимо 85 региональных кодексов об административных правонарушениях, существуют иные законы субъектов РФ, содержащие административную ответственность.

Четвертый период (с 2002 года по настоящее время) связан с принятием нового КоАП РФ [4], ознаменовавшим начало кодификации законодательства об административных правонарушениях на федеральном уровне. Хотя первоначальный эффект от принятия КоАП РФ выразился в очистке текущего законодательства от избыточных деликтных норм, со временем эта тенденция сменилась противоположной. В настоящее время федеральный законодатель активно расширяет перечень норм об административной ответственности за пределами Кодекса, что свидетельствует о начале процесса декодификации. Особую тревогу вызывает тот факт, что новые федеральные законы зачастую механически воспроизводят уже действующие составы, предусмотренные КоАП РФ, создавая тем самым правовые коллизии.

Анализ исторического развития института административной ответственности позволяет сделать вывод о том, что отсутствие системного подхода к законодательству об административных правонарушениях является характерной чертой практически всех периодов его формирования. Как отмечается в литературе, даже отсутствие в течение длительного времени кодифицированных актов об административной ответственности является закономерным этапом развития данного правового института, обусловленным значительным объемом общественных отношений, регулируемых нормами об административной ответственности.