СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОЛНОМОЧИЙ РОСГВАРДИИ И АНАЛОГИЧНЫХ СТРУКТУР СТРАН СНГ В УСЛОВИЯХ ОСОБЫХ РЕЖИМОВ

Особые правовые режимы — чрезвычайное и военное положение — представляют собой особые правовые механизмы, временно ограничивающие права граждан и расширяющие полномочия государственных органов в интересах защиты основ конституционного строя, безопасности государства и общественного порядка. В таких условиях ключевое значение приобретают специализированные силовые структуры, обладающие необходимой мобильностью, оснащенностью и правовыми основаниями для оперативного реагирования. На пространстве Содружества Независимых Государств исторически сложилась модель, при которой внутренние войска, преобразованные в национальные гвардии или аналогичные структуры, выполняют роль основного инструмента государства в кризисных ситуациях. Сравнительный анализ их полномочий позволяет не только выявить общие закономерности, но и понять, как различные государства адаптируют схожие институциональные модели к своим национальным условиям.

Трансформация внутренних войск МВД в национальные гвардии на постсоветском пространстве не была единообразной ни по срокам, ни по содержанию. Российская Федерация пошла по пути создания полностью самостоятельной федеральной структуры — Федеральной службы войск национальной гвардии (2016 год), выведенной из прямого подчинения МВД и подчиненной непосредственно Президенту. Это решение отражало стремление к созданию силы, способной действовать автономно в условиях любых кризисов, не завися от оперативной обстановки в правоохранительной системе.

Казахстан избрал модель эволюционной трансформации — Национальная гвардия (2014 год) сохранила подчинение Министерству внутренних дел, что обеспечило сохранение накопленного опыта взаимодействия с территориальными органами внутренних дел, но одновременно ограничило ее самостоятельность в стратегическом планировании. Кыргызстан, Армения и Таджикистан также сохранили подчинение внутренних войск министерствам внутренних дел.

При сопоставлении законодательных определений функционального предназначения рассматриваемых структур выявляется устойчивое ядро, сохраняющееся независимо от национальной специфики. Это ядро включает:

• Охрану важных государственных объектов и специальных грузов.
• Участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, особенно в условиях массовых мероприятий и кризисных ситуаций.
• Борьбу с терроризмом, включая участие в антитеррористических операциях.
• Обеспечение правового режима чрезвычайного и военного положения.
• Территориальную оборону в военное время.
• Контроль за оборотом оружия и деятельностью частных охранных организаций.

Однако за этим функциональным единством скрываются существенные различия в акцентах и приоритетах. Росгвардия России, учитывая масштаб территории и федеративное устройство, объективно вынуждена уделять значительно большее внимание территориальной обороне и способности к автономным действиям в отрыве от центральных органов управления. Национальная гвардия Казахстана, напротив, в силу географических особенностей и более централизованной системы управления, делает акцент на взаимодействии с органами внутренних дел и обеспечении функционирования пенитенциарной системы.

Федеральный закон «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (статья 15) устанавливает, что военнослужащие (сотрудники) войск национальной гвардии в целях обеспечения режима чрезвычайного положения вправе:

• временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов;
• использовать в неотложных случаях транспортные средства организаций;
• не допускать граждан на отдельные участки местности;
• пользоваться линиями связи организаций;
• получать безвозмездно информацию от организаций;
• проверять документы, производить личный досмотр;
• задерживать нарушителей комендантского часа;
• принимать меры по спасению людей и охране имущества.

Закон Республики Казахстан «О Национальной гвардии» (статья 5) формулирует полномочия в несколько иных терминах — «режим особых условий» вместо «чрезвычайного положения», что отражает более широкий подход, охватывающий не только формально объявленное чрезвычайное положение, но и иные кризисные ситуации. Казахстанская гвардия дополнительно уполномочена:

• осуществлять контроль и надзор за поведением лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы;
• конвоировать осужденных и лиц, содержащихся под стражей;
• участвовать в мероприятиях гражданской защиты;
• проводить карантинные и санитарно-противоэпидемические мероприятия.

Первое различие, заслуживающее углубленного анализа, — это концептуализация самой категории «особых условий». Российская модель разделяет чрезвычайное и военное положение как самостоятельные правовые режимы с собственными процедурами введения и комплексами ограничений. Казахстанская модель оперирует более гибкой категорией «режима особых условий», позволяющей градуировать интенсивность вмешательства государства в зависимости от характера угрозы. С практической точки зрения это означает, что Национальная гвардия Казахстана может быть введена в действие при меньшем политическом пороге, но с потенциально менее четко определенными границами полномочий.

В условиях военного положения Росгвардия переходит в оперативное подчинение военного командования и выполняет задачи, традиционно относящиеся к компетенции вооруженных сил: охрана коммуникаций, обеспечение комендантского часа, борьба с диверсионно-разведывательными группами. При этом важно отметить, что Росгвардия не является компонентом Вооруженных Сил — это самостоятельная структура с собственным командованием, что создает потенциальную проблему межведомственной координации в условиях реального военного конфликта.

Национальная гвардия Казахстана в законодательстве прямо наделяется правом «вести военные (боевые) действия, выполнять задачи в условиях чрезвычайного и военного положения, а также условиях вооруженных конфликтов». Данная формулировка размывает границу между внутренними войсками и вооруженными силами, что в условиях Центральной Азии с ее нечеткими границами между внутренними и внешними угрозами может рассматриваться как рациональный подход. Однако с точки зрения международного гуманитарного права такой статус создает вопросы о том, следует ли рассматривать военнослужащих Национальной гвардии как комбатантов в случае международного вооруженного конфликта.

И российское, и казахстанское законодательство устанавливают общие принципы применения физической силы: предупреждение, оказание доврачебной помощи, доклад командиру. Однако российская модель делает акцент на «пресечении преступлений и административных правонарушений» как основном основании, тогда как казахстанская — на «самообороне, пресечении уголовных и административных правонарушений, задержании лиц, их совершивших». Смещение акцента на «самооборону» в казахстанской модели расширяет дискрецию военнослужащего, но одновременно снижает предсказуемость применения силы.

Наиболее показательным является сравнение перечней специальных средств и случаев их применения. Росгвардия России оперирует укрупненными категориями — «специальные средства» без законодательной детализации их видов, что дает командованию значительную свободу в выборе конкретных средств, но снижает прозрачность для гражданского общества.

Национальная гвардия Казахстана, напротив, содержит в законе исчерпывающий перечень: резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, светозвуковые средства, средства разрушения преград, средства принудительной остановки транспорта, служебные собаки. Для каждого вида определены конкретные случаи применения. Такой подход соответствует европейской практике (например, немецкая модель регулирования Polizeigesetz), но создает риск правовой коллизии: если конкретное средство не указано в законе, его применение может быть признано незаконным даже при наличии реальной угрозы.

Сравнительный анализ оснований для применения оружия выявляет принципиально разную философию. Росгвардия России допускает применение оружия для:

• защиты граждан от нападения;
• отражения нападений на судей, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов;
• пресечения попыток завладения оружием;
• освобождения заложников;
• остановки транспорта;
• нейтрализации участников массовых беспорядков;
• отражения групповых и вооруженных нападений на охраняемые объекты.

Казахстанская модель добавляет несколько специфических оснований:

• прекращение чрезвычайной ситуации социального характера в учреждениях УИС;
• пресечение попыток насильственного освобождения осужденных;
• нейтрализация участников массовых беспорядков, применяющих оружие против граждан или военнослужащих;
• прекращение вооруженных конфликтов и провокаций на государственной границе;
• обезвреживание животных, угрожающих жизни граждан.

На первый взгляд различия кажутся косметическими, но при более внимательном анализе обнаруживается системное различие: казахстанская модель чаще апеллирует к защите государственных институтов (учреждения УИС, государственная граница), тогда как российская — к защите жизни и здоровья граждан как самостоятельной ценности. Это различие не случайно — оно отражает разное понимание природы угрозы. Для Казахстана, имеющего протяженную границу и объекты УИС в труднодоступных районах, приоритетно сохранение государственных институтов; для России с ее федеративным устройством и сложной региональной спецификой — защита личности.

Принадлежность Росгвардии к числу федеральных служб, подчиненных непосредственно Президенту, имеет несколько операциональных следствий. Во-первых, решения о применении Росгвардии в условиях особого режима принимаются без промежуточных звеньев — президентским указом или решением Совета Безопасности. Это обеспечивает скорость, но снижает возможность межведомственной проработки. Во-вторых, Росгвардия обладает собственной вертикалью управления, независимой от губернаторов и глав субъектов, что в условиях чрезвычайного положения на конкретной территории исключает влияние региональных элит.

Национальная гвардия Казахстана, подчиненная Министру внутренних дел, находится в иной ситуации. С одной стороны, это обеспечивает более тесную интеграцию с территориальными органами внутренних дел, что критически важно при подавлении беспорядков в конкретных населенных пунктах. С другой — создает риск двойного подчинения: в условиях особого режима губернатор может косвенно влиять на решения через руководство МВД, а министр — через региональные департаменты.

Российская модель предполагает четкое разграничение: Росгвардия обеспечивает «внутреннюю» безопасность, Вооруженные Силы — внешнюю. При этом закон предусматривает возможность привлечения Росгвардии к территориальной обороне, но не к ведению боевых действий. Казахстанская модель, напротив, прямо предусматривает, что Национальная гвардия «ведет военные (боевые) действия», что фактически стирает грань между внутренними и внешними угрозами. С одной стороны, это позволяет задействовать подготовленные резервы в случае внешней агрессии; с другой — создает риск использования внутренних войск в конфликтах, для которых они не предназначены ни по подготовке, ни по оснащению.

Внутренние войска МВД Беларуси сохранили наиболее близкую к советской модель: они не были преобразованы в национальную гвардию, что позволило сохранить централизованную партийно-политическую структуру управления. В условиях особых режимов белорусские внутренние войска наделены правом:

• оцепления районов и городов;
• проверки документов у всех лиц;
• досмотра транспорта и жилых помещений;
• отключения средств связи;
• привлечения к ответственности в административном порядке.

Особенностью белорусской модели является возможность привлечения к выполнению задач не только собственно внутренних войск, но и территориальных органов МВД, что создает более плотную сеть контроля, но одновременно размывает ответственность.

Внутренние войска МВД Кыргызстана в условиях особых режимов обладают формально широкими полномочиями, однако их практическая реализация ограничена:

• недостаточностью финансирования;
• низкой укомплектованностью;
• отсутствием современных средств связи и специального оснащения;
• высоким уровнем коррупции.

Кыргызстанская модель иллюстрирует разрыв между нормативно закрепленными полномочиями и реальной способностью государства их реализовать — проблема, характерная для многих государств с ограниченными ресурсами.

Стоит рассмотреть и практические кейсы, такие как применение Росгвардии в условиях пандемии COVID-19 и январские события 2022 года в Казахстане.

Пандемия COVID-19 не была формально объявлена чрезвычайным положением, но фактически создала условия, сопоставимые с особым режимом. Росгвардия привлекалась к:

• обеспечению соблюдения режима самоизоляции;
• контролю за передвижением в городах;
• охране медицинских учреждений;
• обеспечению работы блокпостов.

Практика выявила несколько проблем: нечеткость правовых оснований (режим повышенной готовности, а не чрезвычайное положение), недостаточную регламентацию применения средств индивидуальной защиты, отсутствие механизмов компенсации ущерба бизнесу от ограничений.

Январские события 2022 года в Казахстане стали крупнейшим тестом для Национальной гвардии. В условиях фактической потери контроля над отдельными районами страны гвардия привлекалась к:

• восстановлению контроля над административными зданиями;
• пресечению массовых беспорядков;
• охране стратегических объектов;
• сопровождению гуманитарных грузов.

Анализ выявил как сильные стороны (мобильность, способность к развертыванию в течение нескольких часов), так и слабые: недостаточную подготовку к действиям в условиях городской герильи, проблемы с координацией с Вооруженными Силами, отсутствие четких протоколов применения оружия против толпы.

Сравнительный анализ полномочий Росгвардии и аналогичных структур стран СНГ в условиях особых режимов позволяет сделать несколько обобщающих выводов:

1. Функциональная конвергенция: несмотря на различия в организационно-правовых формах, все государства СНГ двигаются в сторону расширения мандата внутренних войск, превращая их из охранной структуры в многофункциональную силовую организацию.
2. Дилемма автономии: баланс между оперативной автономией (российская модель) и межведомственной интеграцией (казахстанская модель) не имеет однозначного решения — каждый выбор создает свои риски.
3. Проблема правового режима: практически все государства СНГ сталкиваются с разрывом между формальными основаниями для введения особых режимов и реальной практикой, что создает пространство для злоупотреблений.

Неготовность к новым угрозам: ни одна из рассмотренных структур не имеет достаточной подготовки и оснащенности для противодействия киберугрозам, биологическим угрозам и иным «гибридным» вызовам.