ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОГЛАСОВАНИЯ ДОКУМЕНТОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Органы государственной власти Российской Федерации (далее – ОГВ РФ) осуществляют полномочия в сфере градостроительной деятельности в соответствии со ст. 6 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 (ред. от 31.07.2020) № 190-ФЗ [1] (далее – ГрК РФ). ОГВ РФ не только готовят и утверждают документы территориального планирования (далее – ДТП) РФ, но и участвуют в подготовке ДТП муниципальных образований (далее – МО). Порядок согласования ДТП муниципальных образований  регламентируется в ст. 21, 25 ГРК РФ, а также в Приказе Минэкономразвития России от 21.07.2016 N 460 (ред. от 17.07.2019) (далее – Приказ). В приведённых нормативных правовых актах устанавливаются параметры процедуры согласования ДТП ОГВ РФ: сроки, требования, предъявляемые к заключениям на ДТП МО, а также другие существенные аспекты. Отметим, что необходимо установить чёткий и логичный порядок согласования ДТП МО. Помимо этого, при действующем правовом регулировании согласования ДТП МО существуют правовые пробелы и коллизии, которые неоднократно являлись предметом обсуждения, в научной юридической среде [3; 4; 5].

Целесообразно отобразить процедуру согласования ДТП МО ОГВ РФ.

Во-первых, проект ДТП муниципального района либо поселения, городского округа направляется уполномоченному органу – Минэкономразвития России. Это происходит на основе интернет-сайта Федеральной государственной информационной системы Территориального планирования (далее – ФГИС ТП), на котором любое заинтересованное лицо может ознакомиться с проектами ДТП МО, заключениями отраслевых ведомств и остальной документацией. Орган, разрабатывающий ДТП МО также должен оповестить уполномоченные федеральные органы исполнительной власти о размещении документов и предоставить им доступ. Исходя из открытых данных, в период с 1 декабря 2020 года по 17 декабря того же года на интернет-сайте ФГИС ТП было размещено 78 проектов схем территориального планирования муниципальных образований – генеральные планы городских округов и городских поселений, схемы муниципальных районов и т.д. Хотим обратить особое внимание на то, что ДТП МО являются комплексными, масштабными документами, полноценный анализ которых невозможно осуществить в короткий срок.

Во-вторых, Минэкономразвития России рассматривает полученные документы на предмет соответствия различным требованиям. Таким образом, Министерство устанавливает наличие в проектах документов сведений, которые должны быть в них зафиксированы согласно ст. 19, 23 ГрК РФ. Помимо этого, проверяется соответствие ДТП МО стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также другим  документам стратегического планирования. Доступ к ДТП должен быть предоставлен отраслевым ведомствам, например Министерству культуры, Министерству транспорта, Министерству сельского хозяйства и Госкорпорациям «Росатом» и «Роскосмос» в случаях, установленных в Законе. Данный этап согласования ДТП МО является центральным во всей согласительной процедуре, поскольку именно на нём могут возникнуть противоречия интересов МО и государства.

В-третьих, в случае успешного согласования ДТП МО, Минэкономразвития России готовит Сводное заключение о согласии с проектом документа. При этом если при проведении согласительного совещания с представителями отраслевых ведомств и Госкорпораций не будет достигнуто соглашение, Минэкономразвития России проводит согласительное совещание, в ходе которого вырабатывается единая позиция по анализируемым ДТП МО между Министерством и ведомством, которое направило заключение о несогласии с ДТП МО. Следует подчеркнуть, что отраслевые ведомства и Госкорпорации имеют право указывать в заключении обзор только тех положений, которые относятся к их компетенции. В противном случае, при выходе ведомств за пределы компетенции, их заключение не будут рассматриваться на согласительном совещании. Если согласительное совещание не приведёт к появлению единой позиции между государственными органами относительно обсуждаемого ДТП МО, Минэкономразвития России подготавливает Сводное заключение о несогласии с проектом ДТП МО.

Проблемным вопросом является продолжительность согласования проектов ДТП МО [6]. Закон не устанавливает единого срока, в который уполномоченный государственный орган исполнительной власти должен согласовать проект ДТП МО. До 31.12.2020 все ДТП согласовывались в срок, не превышающий три месяца. После вступления в силу Федерального закона от 31.07.2020 № 264-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] проекты ДТП могут быть согласованы в течение одного, двух, трёх месяцев в зависимости от того, согласовывается ли ДТП или изменения в уже утвержденные ДТП МО. Считаем, что подобное разделение сроков сможет негативно повлиять на качество согласования и анализа проектов ДТП со стороны государства. Согласимся О.А. Романовой, утверждающей, что месячный срок является недостаточным для проверки возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов на территориях МО. Таким образом, сократив сроки, государство снижены гарантии экологических прав граждан. В целях унификации законодательства предлагаем установить единый трёхмесячный срок для согласования всех видов ДТП МО.

После получения Сводного заключения о несогласии  глава МО в месячный срок создаёт согласительную комиссию, в состав которой входят представители органов управления, направивших заключения о несогласии с ДТП МО, разработчики ДТП МО, а также лица, ответственные за подготовку ДТП МО. Согласительная комиссия создаётся на срок, не превышающий три месяца (в отношении генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа – 2 месяца). По итогам работы согласительной комиссии может быть принято одно из двух решений. Если стороны придут к разрешению всех причин, послуживших основанием для создания комиссии, принимается решение о согласовании документов. Законодательство устанавливает, что для согласования документов необходимо внести в них изменения, учитывающие замечания органов власти, при этом согласованы, могут быть не все вопросы, а только их часть. Таким образом, работа согласительной комиссии не сводится к простому убеждению органов местного самоуправления в правильности, обоснованности и целесообразности предложений и замечаний органов власти, а обеспечивает баланс публичных интересов. Если стороны не приходят к пониманию, согласительная комиссия отказывает в согласовании проекта ДТП МО. В зависимости от принятого решения главе МО направляется проект ДТП МО либо несогласованный проект ДТП МО и заключение о несогласии с проектом. Даже в случае несогласования документов, глава МО имеет право отправить ДТП в представительный орган местного самоуправления. Данное положение иллюстрирует, что решение согласительной комиссии не является императивным для МО и у должностных лиц местного самоуправления существует возможность принять несогласованные по различным вопросам ДТП МО.

Таким образом, процедура согласования ДТП МО является механизмом обеспечения баланса интересов государством и органами местного самоуправления. Государство, с одной стороны, установило институт обязательного согласования проектов ДТП МО уполномоченным органом исполнительной власти, а с другой стороны, не стало придавать приоритет федеральным интересам при процедуре согласования. Это следует из того, что решение, которое принимается согласительной комиссией, не носит обязательного характера для органов местного самоуправления. Тем самым, законодатель грамотно обеспечил баланс публичных интересов, гарантировав права МО на продвижение собственных интересов в сфере территориального планирования. Тем не менее, внесённые изменения в ГрК РФ, установившие различные сокращённые сроки для согласования проектов ДТП МО являются преградой для полноценного и комплексного анализа данных документов и обеспечения экологических прав граждан.