Централизация Инклюзивного Бюджета Вуза: От Нормативных Затрат К Реальной Доступности

Модернизация системы высшего образования в Российской Федерации ставит перед университетами комплексную задачу по обеспечению равного доступа к образовательным услугам для всех категорий граждан, включая лиц с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ) и инвалидностью. Создание полноценной доступной среды и специальных условий обучения регламентируется нормативно-правовыми актами федерального уровня, ключевым из которых в части финансового обеспечения государственных учреждений является Постановление Правительства РФ от 26 июня 2015 года № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» [1].

Несмотря на наличие повышающих отраслевых и территориальных корректирующих коэффициентов, доводимых до образовательных организаций в рамках субсидии на выполнение государственного задания [5,6],  долгое время камнем преткновения оставался внутренний механизм распределения этих средств. Настоящая статья посвящена описанию научно обоснованной и практически апробированной модели финансового менеджмента инклюзивного образования, разработанной и внедренной в Южном федеральном университете.

1. Проблематика децентрализованного распределения затрат на инклюзивную среду

Исторически во многих высших учебных заведениях применялась децентрализованная модель, при которой дополнительный объем финансирования, полученный за счет «инклюзивных» коэффициентов, автоматически доводился напрямую до конкретных факультетов или институтов (структурных подразделений), где числились обучающиеся с инвалидностью. Практика показала, что такой подход имеет ряд критических недостатков и не дает ощутимых результатов по следующим причинам:

1. Эффект «размазывания» поступивших средств. Когда целевая надбавка распределяется микроскопическими долями по десяткам кафедр и факультетов, она фактически растворяется в общем фонде оплаты труда и текущих хозяйственных расходах подразделения. Накопить необходимый объем средств для закупки дорогостоящего специализированного оборудования становится невозможно.
2. Дефицит профильных специалистов на местах. Руководители структурных подразделений (деканы, директора институтов) регулярно сталкиваются с нехваткой средств на оплату труда узкопрофильных сотрудников (сурдопереводчиков, тифлосурдопереводчиков, тьюторов, ассистентов)[2]. При этом содержать таких специалистов на полную ставку внутри одного факультета экономически нецелесообразно.
3. Рост регуляторной и претензионной нагрузки. В ПФО вуза и руководство непрерывно поступают жалобы от руководителей подразделений на нехватку средств для выполнения требований доступности среды, что влечет за собой необходимость постоянного выделения дополнительных внеплановых средств на покрытие непредвиденных затрат.
4. Сложность мониторинга и выгрузки отчетности. Распределение затрат по созданию специальных условий за множеством разрозненных подразделений лишает финансовые службы вуза возможности оперативно аккумулировать информацию о проделанной работе. Для подготовки любого отчета регулятору требуются длительные и трудоемкие внутренние встречные запросы.[4]

Указанные факторы обусловили необходимость концептуального пересмотра модели бюджета организации и разработки максимально простой, прозрачной и централизованной системы выделения средств на инклюзию.

2. Сравнительный анализ вариантов расчета доступного объема средств

В ходе проектирования новой финансовой концепции экспертами Центра планирования, анализа и прогноза ЮФУ были детализированы два основных варианта расчета доступного объема финансирования специальных условий.[3]

Вариант 1. Жестко нормативное распределение

При данном варианте средства распределяются строго в соответствии с процентом, установленным для конкретной стоимостной группы, уровня и формы обучения слушателей. Процент рассчитывается изолированно для каждой стоимостной группы с обязательным учетом формы обучения.

• Эффекты и ограничения: Выделение средств происходит строго в рамках норматива, заложенного учредителем на создание специальных условий. Вариант требует постоянных тяжелых дополнительных расчетов. Главный минус — возникает колоссальная сложность учета затрат, направленных на поддержание крупного имущественного комплекса вуза в части доступности (пандусы, лифты, санузлы). Эти расходы «теряются» в общехозяйственных затратах организации и носят хаотичный характер. Специализированный центр вуза может контролировать текущее состояние учебного процесса, но полностью лишен рычагов влияния на инфраструктурную доступность зданий.

Вариант 2. Паритетная модель («Равенство затрат»)

Данный вариант базируется на фиксированном разделении доводимого «инклюзивного» объема средств в пропорции 50% на 50%. Ровно половина объема (50%) направляется в структурное подразделение на непосредственное обеспечение самого процесса обучения (включая повышенную оплату часов ППС), а вторые 50% аккумулируются на целевом субсчете специализированного центра (ЦИО/РУМЦ) и расходуются централизованно на создание специальных условий для всего университета.

• Эффекты и преимущества: Появляется реальная возможность выделять на создание специальных условий объемы средств, превышающие базовый индивидуальный норматив, за счет эффекта масштаба. При этом общее увеличение объема финансирования под нужды центра не является существенным или болезненным в рамках общего многомиллиардного бюджета крупной образовательной организации. Специализированный центр получает возможность централизованно планировать и финансировать содержание имущественного комплекса, закупать коллективные технические средства обучения, организовывать культурно-массовую, спортивную и физкультурно-оздоровительную работу со студентами с учетом их специфики. Модель отличается простотой адаптации при доведении годового финансирования и сохраняет гибкость для внутренних перераспределений.

Опираясь на баланс положительных эффектов, университет успешно внедрил Вариант № 2 - Паритетную модель «Равенство затрат».

3. Технологический цикл управления инклюзивным бюджетом вуза

Переход к эффективной реализации паритетной модели требует прохождения строгого алгоритма управленческих и организационных шагов, представленных на рисунке 1:

Рисунок 1. Цикл управления инклюзивным финансированием в вузе

Шаг 1. Разработка концепции и выбор модели расчетов

Финансово-аналитическая служба осуществляет предварительное моделирование бюджета организации, выделяя изолированный объем инклюзивного финансирования на основе данных соглашения о госзадании. На данном этапе фиксируется выбор паритетного варианта (50/50).

Шаг 2. Обсуждение и утверждение на Ученом совете

Для обеспечения легитимности и прозрачности выбранный вариант модели выносится на обсуждение Ученого совета университета. Важно подчеркнуть, что прозрачность модели напрямую определяется обратной реакцией руководителей факультетов и институтов. Если у руководителей на местах возникают вопросы по техническим особенностям распределения, это индикатор непрозрачности. Причинами «тяжелого» восприятия модели Ученым советом обычно служат:

• Недостаточное раскрытие информации в презентационных материалах;
• Избыточность сложного несистематизированного материала;
• Неудачно выбранная, перегруженная форма подачи финансовых таблиц.

При правильном раскрытии информации (четкая демонстрация выгоды подразделений, с которых снимается нагрузка по закупкам оборудования) модель утверждается единогласно.

Шаг 3. Расчет и утверждение доводимого объема средств

Проводится финальный расчет точного объема финансирования на плановый год, и цифры утверждаются в общей структуре распределения доведенного объема субсидии вуза.

Шаг 4. Назначение ответственного структурного подразделения

Курирование вопросов инклюзии передается специализированному профильному подразделению. При выборе кандидата на роль Ответственного за выполнение работы критически важно учитывать опыт практической работы по трем направлениям:

• Опыт непосредственного взаимодействия с лицами с инвалидностью и ОВЗ;
• Опыт технического проектирования и создания элементов доступной среды;
• Опыт ведения жесткой отчетной документации по профилю деятельности.

Вуз может пойти путем использования имеющегося профильного центра либо создания нового.

Шаг 5. Планирование и распределение доведенного объема по затратам

Ответственный совместно с ПФО составляет итоговый план реализации создания специальных условий. Распределение аккумулированных 50% средств между предполагаемыми затратами ведется на основе детального сбора информации от структурных подразделений, глубокого аудита текущего этапа доступности конкретных корпусов и строгого ранжирования очередности выполнения работ.

Шаг 6. Непосредственная реализация процесса

Осуществляется целевое расходование средств строго на основе утвержденной сметы. Модель «Равенства затрат» гарантирует, что средства оперативно направляются туда, где они нужнее всего в данный момент (например, адаптация санитарной комнаты в общежитии конкретного института или наем сурдопереводчика под конкретного глухого студента магистратуры).

Заключение и выводы

Внедрение паритетной модели распределения затрат в рамках Постановления Правительства РФ № 640 позволило достичь значимых системных эффектов:

1. Достигнута абсолютная прозрачность расчетов и быстрая адаптация к ежегодно меняющимся таблицам финансирования Минобрнауки.
2. Полностью снята финансовая и административная нагрузка с руководителей факультетов — им больше не нужно искать средства на спецтехнику или узких специалистов.
3. Расходы аккумулированы в единой группе под жестким операционным контролем РУМЦ, что позволяет осуществлять сквозной мониторинг состояния доступной среды всего университета.

Практический опыт доказал, что централизация «инклюзивного» бюджета — это жизнеспособный путь эффективного целевого использования государственных средств в крупных современных университетах.