СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ

Актуальность темы магистерского исследования обусловлена ключевой ролью центральных банков в обеспечении устойчивости национальных финансовых систем и реализации денежно-кредитной политики. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) представляет собой сложный межотраслевой институт, сочетающий публично-правовые и частноправовые элементы. Однако дискуссионным остается вопрос о степени его независимости от органов государственной власти, характере распределения функций и имущественной ответственности.

Правовой статус Банка России закреплен в ст. 75 Конституции РФ, Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 №86-ФЗ (далее – Закон о Банке России), Гражданском кодексе РФ.

Ст. 75 Конституции РФ устанавливает, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Однако конституционная формула не дает прямого ответа на вопрос о месте Банка России в системе разделения властей: он не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви, что порождает дискуссию об «особом конституционно-правовом статусе».

Уставный капитал и имущество Банка России находятся в федеральной собственности, но Банк России владеет, пользуется и распоряжается им на праве оперативного управления (ст. 2 Закона о Банке России). Принципиальная особенность, что Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и не регистрируется в налоговых органах как налогоплательщик (за исключением налога на имущество).

Касаемо независимости, законодательно закреплены: целевая (независимость при определении приоритетов денежно-кредитной политики), инструментальная (свобода выбора инструментов), кадровая (длительные сроки полномочий Председателя - 5 лет, невозможность досрочного освобождения по инициативе Правительства), финансовая (запрет кредитования Правительства РФ для покрытия дефицита бюджета, кроме случаев, установленных законом). В то же время Банк России обязан ежегодно отчитываться перед Государственной Думой, которая назначает и освобождает Председателя по представлению Президента.

Функциональная компетенция центральных банков в разных правопорядках демонстрирует как универсальные черты, так и существенные национальные особенности. Эмиссионная функция, являясь исторически первичной, сегодня реализуется всеми центральными банками, однако в зоне евро она делегирована на наднациональный уровень Европейскому центральному банку, тогда как Банк России, ФРС США, Банк Англии и Народный банк Китая сохраняют монополию на эмиссию национальной валюты. Функция денежно-кредитного регулирования также присутствует повсеместно, но степень операционной независимости в ее реализации различна: наиболее высока она у Европейского центрального банка, несколько ниже у Банка России и Банка Англии, тогда как Народный банк Китая фактически координирует свои действия с Госсоветом. Принципиальным отличием выступает объем надзорных полномочий. Банк России с 2013 года является мегарегулятором, осуществляя надзор за банковским, страховым, микрофинансовым секторами и рынком ценных бумаг. Аналогичная консолидированная модель в ограниченном виде действует в Великобритании, где Комитет по пруденциальному регулированию входит в структуру Банка Англии. Напротив, в США надзорные функции разделены между ФРС, Управлением контролера денежного обращения и Федеральной корпорацией страхования депозитов, а в Германии надзор за банками осуществляет Федеральное ведомство по финансовому надзору совместно с Бундесбанком, который выполняет лишь оперативную функцию мониторинга. Функция банка (рефинансирование кредитных организаций, обеспечение расчетов) и функция валютного регулирования характерны для всех центральных банков, но их содержание варьируется: Банк России и Народный банк Китая активно управляют валютными резервами и могут оказывать прямое воздействие на валютный курс, тогда как ЕЦБ и Бундесбанк привержены режиму плавающего курса. Особо следует отметить функцию участия в капитале и управления финансовыми организациями: в РФ Банк России в ограниченных объемах может владеть акциями и долями в организациях, обеспечивающих его деятельность (например, Национальный расчетный депозитарий), в Китае Народный банк напрямую кредитует государственные корпорации, а в США ФРС опосредованно участвует в капитале банков-членов через систему акций федеральных резервных банков.

Органы управления центральными банками строятся по двум основным моделям: единоначалие с коллегиальным совещательным органом или двухуровневая коллегиальная структура с разделением стратегических и оперативных функций. Банк России относится ко второй модели: высшим органом является Национальный финансовый совет из двенадцати членов, включающий представителей Президента РФ, Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы, который утверждает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и осуществляет контроль за деятельностью Банка России. Исполнительным органом выступает Совет директоров во главе с Председателем Банка России, который реализует денежно-кредитную политику и управляет текущей деятельностью. Близкую двухуровневую структуру имеет ФРС США: Совет управляющих в Вашингтоне (семь членов, назначаемых Президентом с согласия Сената на 14 лет) определяет параметры денежно-кредитной политики, а двенадцать федеральных резервных банков в регионах реализуют ее на местах через своих президентов, которые постоянно участвуют в заседаниях Федерального комитета по операциям на открытом рынке. Европейский центральный банк управляется Исполнительным советом (четыре члена, а также Президент и Вице-президент) и Советом управляющих, в который входят все члены Исполнительного совета и главы национальных центральных банков государств еврозоны, причем решения принимаются квалифицированным большинством. Банк Англии имеет Комитет по денежно-кредитной политике (девять членов, включая трех внешних экспертов) и Комитет по пруденциальному регулированию, что представляет собой функционально разделенную коллегиальную модель. Ключевое различие касается сроков полномочий руководителей и механизмов освобождения от должности. В Банке России Председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента на пять лет с возможностью досрочного отстранения только в случаях, предусмотренных законом. В ЕЦБ срок полномочий членов Исполнительного совета составляет восемь лет без права переназначения, что обеспечивает максимальную защиту от политического давления. В ФРС председатель Совета управляющих назначается на четыре года с возможностью переназначения, но может быть отстранен Президентом США только за доказанную некомпетентность или злоупотребления, что на практике ни разу не применялось. Таким образом, при общем стремлении к независимости центральных банков, конкретные правовые конструкции органов управления существенно различаются по степени включенности государства в процессы принятия ключевых решений.

Таким образом, можно выявить различия и общие тенденции между данными правовыми системами. Проведенный сравнительно-правовой анализ позволяет выделить несколько принципиальных различий между правовым положением Банка России и зарубежных центральных банков, которые носят не просто технический, а концептуальный характер. Первое и, пожалуй, наиболее фундаментальное различие касается формы собственности на капитал и правового режима имущества. В абсолютном большинстве зарубежных стран капитал центрального банка полностью принадлежит государству, а сам центральный банк действует в форме публично-правового учреждения или государственной корпорации с четко определенным правовым статусом в системе гражданского или административного права. Например, Бундесбанк Германии и Банк Англии являются классическими государственными юридическими лицами публичного права, их имущество не требует обсуждения вещно-правовых конструкций вроде права оперативного управления или хозяйственного ведения. В России же Банк России, формально находясь в федеральной собственности, наделяется правом владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, однако при этом не отвечает по обязательствам государства, а государство не отвечает по его обязательствам. Эта уникальная конструкция, закрепленная в статье 2 Закона о Банке России, не имеет прямых аналогов в западных правопорядках и порождает доктринальные споры о том, является ли Банк России казенным учреждением, государственной корпорацией или особым субъектом, стоящим вне традиционной классификации юридических лиц. Совершенно иная модель реализована в Федеральной резервной системе США, где капитал двенадцати федеральных резервных банков сформирован за счет акций, принадлежащих коммерческим банкам-членам, что создает уникальную частно-государственную структуру, не встречающуюся больше ни в одной развитой экономике мира.

Второе существенное различие связано с объемом надзорных и регулятивных полномочий. Банк России с 2013 года функционирует как единый мегарегулятор всего финансового рынка, объединив в своих руках пруденциальный надзор за банками, страховыми компаниями, негосударственными пенсионными фондами, микрофинансовыми организациями, профессиональными участниками рынка ценных бумаг и даже за деятельностью кредитных рейтинговых агентств. Такая широкая консолидация полномочий является скорее исключением, чем правилом. Среди проанализированных зарубежных систем лишь Великобритания после реформы 2012 года пошла по пути создания мегарегулятора в лице Банка Англии, но и там надзор за поведением на финансовых рынках остается за отдельным органом — Управлением финансового поведения. В США надзорная модель является фрагментированной: ФРС осуществляет надзор за банковскими холдинговыми компаниями и некоторыми крупными банками, но параллельно действуют Управление контролера денежного обращения (надзор за национальными банками), Федеральная корпорация страхования депозитов (надзор за застрахованными банками), а также многочисленные регуляторы на уровне штатов. Европейский центральный банк в рамках Единого надзорного механизма осуществляет прямой надзор лишь за наиболее крупными и системно значимыми банками еврозоны, тогда как надзор за остальными банками остается за национальными компетентными органами. Таким образом, российская модель представляет собой наиболее централизованный вариант, что имеет как преимущества в виде отсутствия регуляторного арбитража и единой политики, так и недостатки, связанные с риском концентрации власти и монополизацией экспертного мнения.

Третье различие касается иерархии целей деятельности центрального банка и вытекающей из этого ответственности. В праве Европейского союза статья 127 Договора о функционировании ЕС устанавливает абсолютный приоритет ценовой стабильности, и только если она достигнута, ЕЦБ может поддерживать общую экономическую политику в Союзе. Аналогичный безусловный приоритет ценовой стабильности закреплен в законодательстве Великобритании и Германии. В России же статья 3 Закона о Банке России называет пять равнозначных целей: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы, развитие финансового рынка и обеспечение стабильности финансового рынка. Закон не устанавливает, какая из этих целей имеет приоритет в случае их конфликта. На практике это означает, что Банк России может оправдать свои действия ссылкой на любую из трех целей, что снижает предсказуемость его политики и создает потенциальный простор для давления со стороны правительства, заинтересованного в поддержке банковской системы или развитии платежной инфраструктуры в ущерб борьбе с инфляцией. В этом смысле российское законодательство ближе к подходу, принятому в Народном банке Китая, где цели деятельности сформулированы максимально широко и включают поддержку экономического роста, но такая широта цели прямо коррелирует с меньшей политической независимостью центрального банка.

Четвертое различие связано с механизмами финансовой подотчетности и бюджетной самостоятельности. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, не получает финансирования из федерального бюджета и не регистрируется в налоговых органах в качестве налогоплательщика, уплачивая лишь налог на имущество. При этом прибыль Банка России после утверждения годовой отчетности перечисляется в федеральный бюджет, за исключением той части, которая направляется на формирование резервов и фондов. Такая модель обеспечивает высокую степень финансовой автономии. В Банке Англии, напротив, операционные расходы подлежат утверждению Казначейством, а бюджет публикуется и обсуждается в парламенте. Европейский центральный банк имеет свой бюджет, но его аудит осуществляется специальным независимым органом, а годовой отчет направляется Европейскому парламенту, Совету ЕС и Комиссии. ФРС США также финансово самостоятельна, но вся прибыль после выплаты дивидендов банкам-акционерам перечисляется в Казначейство, а расходы Совета управляющих утверждаются в рамках федерального бюджетного процесса. Таким образом, российская модель финансовой независимости является одной из самых высоких.

Наряду с перечисленными различиями можно выделить и несколько общих тенденций, характерных для развития правового статуса центральных банков как в России, так и за рубежом.

Существенное расширение функциональной компетенции центральных банков, выходящей далеко за рамки классической денежно-кредитной политики. После мирового финансового кризиса центральные банки получили новые полномочия в области надзора за системными рисками, включая контроль за накоплением дисбалансов на финансовых рынках и оценку уровня долговой нагрузки экономических агентов. В России Банк России реализует полномочия по регулированию финансовой стабильности, в частности, устанавливает надбавки к коэффициентам риска и проводит стресс-тестирование финансового сектора. В Европейском союзе создан Европейский совет по системным рискам, возглавляемый Президентом ЕЦБ. В США Совет по надзору за финансовой стабильностью, формально не находящийся под руководством ФРС, тем не менее включает ее председателя в свой состав и активно опирается на аналитический потенциал Федеральной резервной системы. В Великобритании Комитет по финансовой политике, действующий в структуре Банка Англии, отвечает за выявление и смягчение системных рисков. Таким образом, центральные банки эволюционировали из узкоспециализированных органов по контролю над инфляцией в универсальные институты поддержания финансовой стабильности.

Следующая тенденция касается унификации правовых стандартов деятельности центральных банков под влиянием международных организаций, прежде всего Международного валютного фонда и Банка международных расчетов. Разработанные ими кодексы надлежащей практики, принципы эффективного банковского надзора (Базельские принципы) и стандарты раскрытия информации оказывают существенное воздействие на национальное законодательство. Российский Банк России в этом смысле не является исключением: он последовательно внедряет стандарты Базельского комитета по банковскому надзору, участвует в оценке Финансового сектора по программе МВФ и Всемирного банка, публикует отчетность в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности. Однако, в отличие от стран Евросоюза, Россия не связана жесткими обязательствами по гармонизации законодательства, что позволяет сохранять национальные особенности, такие как роль Национального финансового совета или двойственный имущественный статус. Таким образом, при общем движении в сторону единых стандартов независимости, прозрачности и эффективности, конкретные правовые формы и институциональные решения остаются уникальными для каждой страны и отражают ее исторические, политические и правовые традиции.

На основе сравнительного анализа предлагается:

- уточнить правовой режим имущества Банка России. Закрепить в ГК РФ или Законе о Банке России статус «публично-правового юридического лица с особым имущественным режимом» по аналогии с Банком Англии или Бундесбанком.

- законодательно установить иерархию целей Банка России. Первой целью должна быть защита и обеспечение устойчивости рубля. Это повысит предсказуемость денежно-кредитной политики и защитит Банк России от давления в пользу краткосрочного стимулирования экономики.

Проведенный сравнительно-правовой анализ правового положения Центрального банка Российской Федерации и зарубежных центральных банков позволяет сделать следующие выводы.

1. Банк России обладает формально высокой степенью независимости, сопоставимой с европейскими центральными банками, однако российская модель отличается: а) двойственным имущественным статусом, б) более широкими целями деятельности, в) особым механизмом подотчетности через Национальный финансовый совет, г) функциями мегарегулятора всего финансового рынка.
2. Зарубежный опыт показывает тенденцию к консолидации надзора (Великобритания, РФ), но только РФ полностью объединила банковский, страховой, микрофинансовый и фондовый надзор в одном органе. Это не является недостатком, но требует повышенных мер внутреннего контроля за конфликтом интересов.
3. Наиболее близкой к российской по ряду параметров является модель Банка Англии (государственный капитал, мегарегулятор, независимость, публичная отчетность). Однако Банк Англии имеет безусловный приоритет ценовой стабильности.

Результаты данной работы будут использованы при подготовке магистерской диссертации. Предложенные изменения в законодательство направлены на повышение эффективности деятельности Банка России как основного института обеспечения финансовой стабильности страны.