Проблемы Моделей Замещения Должности Главы Муниципального Образования По Федеральному Закону От 20 Марта 2025 Г. № 33-Фз «Об Общих Принципах Организации Местного Самоуправления В Единой Системе Публичной Власти»

Институт главы муниципального образования переживает крупнейшую за последние двадцать лет правовую трансформацию. Принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [4] открыло новый этап развития муниципального права. Закон вступил в силу 19 июня 2025 г. и заменил собой Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ — нормативную основу, на которой муниципальное звено существовало более двух десятилетий.

Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ установил четыре способа замещения должности главы муниципального образования — прямые выборы, избрание представительным органом из своего состава, избрание из числа кандидатур, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, и конкурсную процедуру. Это многообразие создаёт практическую проблему: глава, избранный разными способами, обладает разной степенью легитимности. Прямые выборы дают мандат от всех избирателей. Избрание представительным органом из своего состава — мандат от депутатов, избранных, в свою очередь, теми же избирателями. Избрание из кандидатур губернатора — мандат от депутатов, при том, что круг кандидатов сужен внешней по отношению к муниципалитету инстанцией. Конкурс — мандат от депутатов плюс положительная оценка конкурсной комиссии.

Между этими типами легитимности есть разница не только теоретическая. На практике это сказывается в случаях конфликта главы с населением, с представительным органом, с региональной властью. Глава, избранный прямыми выборами, может, опираясь на свой мандат, противостоять региональным указаниям. Глава, прошедший через губернаторский фильтр, по природе своей позиции ближе к региональной власти. Глава, прошедший конкурс, чувствительнее к мнению экспертного сообщества и менее зависим от политической конъюнктуры. Каждый из четырёх типов влечёт за собой свой стиль управления и свой набор конфликтных ситуаций.

В научной литературе на эту проблему обращали внимание несколько авторов. Е. С. Шугрина в работах последних лет указывает: чем длиннее цепочка от избирателя до главы, тем слабее прямая связь между ними, и тем выше риск отчуждения должностного лица от местного сообщества [6]. Т. М. Бялкина показывает, что юридическое равенство четырёх моделей создаёт иллюзию выбора, тогда как фактически каждый регион тяготеет к одной-двум моделям, что обедняет институциональную палитру [2, с. 31-48]. И. В. Бабичев формулирует проблему через понятие «юридической конструкции»: четыре модели — это разные конструкции, и их одновременное допущение в одном правопорядке требует выработки чётких критериев применимости [1, с. 336].

Решение этой проблемы, по нашему мнению, лежит в нескольких плоскостях. Во-первых, законодателю субъекта Российской Федерации следует более чётко формализовать, для каких категорий муниципальных образований какая модель является базовой, а какие — допустимыми отклонениями. Во-вторых, при выборе модели должна учитываться численность населения муниципального образования: для крупных городских округов разумно сохранять прямые выборы, для малых сельских поселений — допускать совмещение должностей главы и депутата. В-третьих, при применении третьего и четвёртого способов следует усиливать процедурные гарантии прозрачности отбора кандидатов: публичные обсуждения, открытые конкурсные заседания, мотивированные решения комиссий.

Сама множественность моделей не является злом, если она сопровождается ясными правилами выбора. В нынешней редакции закона эта ясность пока не достигнута; во многом она зависит от регионального законодательства, которое в 2025–2026 гг. ещё находится в стадии формирования.

Перейдём к конкурсной модели — её достижениям и проблемам.

Конкурсная модель замещения должности главы существует в российском муниципальном праве с 2014 г. Закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ ввёл её как альтернативу прямым выборам и избранию из состава представительного органа [5]. За одиннадцать лет применения модель породила обширный материал — практический и доктринальный.

Главное обещание конкурсной модели — отбор управленцев по профессиональным критериям. Конкурсная комиссия рассматривает квалификацию кандидатов, их опыт, программу действий на должности. Это должно фильтровать слабых кандидатов и приводить наверх лиц, способных эффективно руководить муниципальным образованием.

На практике обещание выполнялось не везде. Конкурсные комиссии формируются наполовину представительным органом, наполовину — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Состав комиссий, критерии оценки, открытость процедур — всё это серьёзно варьировалось от региона к региону. В одних субъектах конкурс носил содержательный характер: реальная конкуренция, публичные обсуждения, мотивированные решения. В других — превращался в формальность: один-два согласованных кандидата, формальное голосование, скрытое лоббирование. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П признал саму модель соответствующей Конституции, однако подчеркнул необходимость баланса между муниципальной автономией и государственным влиянием [3]. На практике этот баланс соблюдался неровно.

Проблема первая — состав конкурсной комиссии. Закон требует паритета: половина членов от представительного органа, половина от высшего должностного лица субъекта. На бумаге это симметрия. На деле представительный орган часто включал в свою половину депутатов, политически близких к региональной власти; в результате реальная независимость муниципальной части комиссии оказывалась под вопросом. Здесь нужна большая чёткость в законе субъекта Российской Федерации: возможно, следует требовать включения в муниципальную половину комиссии представителей общественности, а не только депутатов.

Проблема вторая — критерии отбора. Закон 2025 г. (как и закон 2014 г.) не задаёт детальные требования к кандидатам, кроме базовых: гражданство Российской Федерации, отсутствие судимости, проживание на территории и т. д. Конкретные требования к опыту, образованию, программе кандидата определяет конкурсная комиссия. Это создаёт почву для манипулирования: критерии могут подстраиваться под заранее выбранного кандидата.

Проблема третья — отсутствие реальной публичной оценки. Прямые выборы дают избирателям возможность сравнивать кандидатов, слушать дебаты, голосовать. В конкурсной модели этот публичный элемент существенно ослаблен. Конкурс проходит в стенах муниципалитета, его освещение в местной прессе — на усмотрение администрации. Гражданин получает результат, а не процесс.

Проблема четвёртая — следствие предыдущих трёх — слабая легитимность главы, прошедшего через конкурс. Если конкурс был формальным, население смотрит на главу как на «назначенного сверху». Это снижает доверие, осложняет работу администрации с гражданами, обостряет противостояние с критиками. На региональном уровне фиксируется устойчивая корреляция: в муниципалитетах с активной конкурсной процедурой и публичными обсуждениями конфликтность главы с населением ниже; там, где конкурс свернули в формальность, выше.

Закон 2025 г. сохранил конкурсную модель и не реформировал её процедуру существенно. Это означает, что обозначенные проблемы остаются и в новом регулировании. Для их решения, на наш взгляд, требуется одно из двух: либо доработка законодательства о конкурсной процедуре (детализация состава комиссии, критериев оценки, публичности), либо постепенное вытеснение модели в практике других моделей (прямых выборов или, наоборот, избрания из числа представленных губернатором кандидатур). По-видимому, в ближайшие годы регионы и муниципалитеты будут опытным путём искать оптимальное соотношение.

Третий способ избрания заслуживает отдельного рассмотрения — он находится между координацией и назначением.

Третий способ замещения должности главы муниципального образования — избрание представительным органом из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации — введён законом 2025 г. Это самая обсуждаемая новелла нынешнего регулирования.

Содержательно эта модель занимает промежуточное положение между избранием и назначением. Финальное голосование совершает представительный орган муниципального образования; формально это избрание. Однако круг кандидатов формируется внешней по отношению к муниципалитету инстанцией — губернатором, мэром города федерального значения, главой республики; в этом смысле модель приближена к назначению.

Юридическая природа этой модели вызывает споры. Одни авторы видят в ней «связанное избрание»: дума действительно выбирает, но из ограниченного набора, заданного региональной властью [6]. Другие — «опосредованное назначение»: реальный выбор делается губернатором, дума лишь формализует решение [2]. Истина, по всей вероятности, ближе к первой позиции: дума не обязана выбрать любого кандидата из представленных, она может отклонить всех, может выбрать конкретного. Однако фактическое сужение круга действительно ограничивает автономию.

Конституционный Суд Российской Федерации пока не давал толкования этой норме. Скорее всего, такие позиции будут вырабатываться по мере накопления практики. Ключевой вопрос — насколько такое регулирование совместимо с принципом самостоятельности местного самоуправления, закреплённым статьёй 12 Конституции Российской Федерации, и с положениями Европейской хартии местного самоуправления (статьи 3 и 6).

На наш взгляд, само существование такой модели в законе не противоречит Конституции — статья 12 говорит о самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, а порядок формирования органов местного самоуправления может определяться федеральным законом (статья 131 Конституции). Однако применение этой модели должно быть ограничено: она должна быть разрешена в особых случаях (например, для муниципальных образований, переживающих кризис управления), а не становиться универсальным правилом.

Практический риск состоит в том, что регионы могут злоупотреблять этой моделью, переводя на неё всё больше муниципалитетов. Если закон субъекта Российской Федерации сделает третий способ обязательным для всех городских округов, например, муниципальная автономия в значительной мере исчезнет. Поэтому, на наш взгляд, в законе субъекта Российской Федерации должны быть чёткие критерии применимости каждой модели — критерии объективные, не дающие места произвольному выбору.

Отдельная проблема — взаимоотношения между губернатором и главой муниципального образования, избранным из его кандидатур. С одной стороны, у главы есть свой мандат, ограниченный временем его полномочий. С другой стороны, исходно его кандидатуру внёс губернатор. Возникает зависимость: глава понимает, что повторное избрание (если он того захочет) снова зависит от губернаторской поддержки. Это может ослаблять его готовность отстаивать интересы муниципалитета вразрез с региональной линией.

Решение этой проблемы, по нашему мнению, лежит в плоскости процедурных гарантий: чёткое право главы инициировать публичное обсуждение разногласий с региональным уровнем; защита от досрочного отстранения по соображениям политической лояльности; прозрачность процесса представления кандидатур (например, требование, чтобы губернатор представлял не менее трёх кандидатов, и обоснование, почему именно эти лица). Такие гарантии могут быть введены законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, многие вопросы статуса главы муниципального образования остаются открытыми. Эти проблемы не имеют простых решений. Они требуют дальнейшей работы — законодательной, правоприменительной, научной. Конституционный Суд Российской Федерации, по всей вероятности, в ближайшие годы выработает позиции по ряду конституционно-правовых вопросов нового регулирования. Региональные законодатели уточнят применение четырёх моделей. Муниципалитеты в уставах детализируют процедурные вопросы. Научное сообщество предложит концептуальные осмысления.