МАСТЕР-ПЛАН – ИННОВАЦИОННЫЙ ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ НАСЕЛЕННОГО ПУНКТА?

На восточном экономическом форуме в 2021 году Президент Российской Федерации объявил о запуске «масштабной программы обновления городов Дальнего Востока»[1]. Ключевым инструментом этого стали мастер-планы развития 25 дальневосточных городов (административные центры, города с численностью свыше 50 тыс. человек и также города БАМа Тында и Северобайкальска)[2]. С этого момента в публичном поле все чаще стало звучать слово «мастер-план» в контексте инновационного и эффективного механизма развития территории города [5, с. 110].

Несмотря на это инструмент никак не урегулирован в нормативном поле. Впервые официально о планах по законодательному закреплению мастер-планов было объявлено 2022 году на Гайдаровском форуме. В 2024 году Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства России подготовлен проект внесения изменений в Градостроительный кодекс, предполагающий, что документ станет «оптимизированным генеральным планом». После внесения изменений будут устранены пробелы в части требований к структуре и порядку подготовки мастер-планов.

Процедура общественного обсуждения проекта завершилась в конце ноября 2024 года и далее информация о его движении отсутствует. Но, 11 апреля 2025 года на совещании Комитета Совета Федерации по экономической политике М. Синичич, директор департамента комплексного развития территорий Минстроя России, сообщила о том, что «нет единого мнения, с какой формулировкой выходим в закон по мастер-планированию».

Безусловно, отсутствие нормативного закрепления мастер-плана несет в себе как плюсы, так и минусы. Плюс – гибкость документа, высокая степень адаптивности к различным условиям. Минус – подготовка мастер-плана, как правило, производится за бюджетные деньги субъекта или самого города. Может ли отсутствие строго закрепленных требований и цели создания мастер-плана вызвать вопросы в части законности расходования бюджетных средств? Как уже произошло с Пермью и Оренбургом?

Тема мастер-планирования в отечественной научной среде является относительно новой. Точка отсчета ведется с момента разработки первого мастер-плана г. Пермь в 2010 году голландским бюро KCAP Architects&planners совместно с Bureau Alle Hosper, а также финской компании Pöyry.

Мастер-план предполагал применение европейских стандартов градостроительного планирования в части упора на потребности граждан и гармоничного развития городской среды. Это коренным образом шло в разрез с довлеющими и в настоящее время советскими принципами развития населенных пунктов, где человек рассматривался как объективная часть городской среды [2, с. 2].

Е. Стародубцева анализируя ход подготовки и реализации мастер-плана приходит к выводу о том, что проект не был в должной мере поддержан ни местным профессиональным сообществом, ни жителями города [8, с. 9]. Автор также отмечает то, что сам факт разработки подобного документа «стал важным прецендентом». Стоит отметить, что мастер-план получил приз московской Биенниале архитектуры 2010 года и стал героем номера авторитетного архитектурного журнала «Проект Россия».

Информация о реализации этого документа как таковая в открытых источниках отсутствует, известно только то, что он, в соответствии с техническим заданием, лег в основу нового генерального плана города [3, с. 6].

Что касается происхождения понятия «мастер-план», то по мнению некоторых исследователей это не что иное как английская версия термина «генеральный план» [4, с. 91]. Еще одним аргументом в пользу тождественности понятий является поручение Президента России 2018 года о «переходе от генерального плана к документу, определяющему стратегическое развитие города, основанного на стратегии социально-экономического развития города» [1, с. 60].

О. Малинова отмечает, что ключевое отличие мастер-плана от генерального плана то, что он в большей степени основан на мнении населения и имеет наглядную форму, разговаривая на языке потребителя [6, с. 5]. И. Ильина при анализе зарубежных и отечественных мастер-планов выявляет следующие особенности мастер-планов:

- упор на проработку целеполагания развития города (как правило, этому отводится отдельный раздел документа). Мастер-планы определяют миссию развития города. В введении, как правило, представлен и будущий облик города;

- подробное описание текущего и будущего развития экономики города. Мастер-план анализирует ключевые производственные сферы города, представляет предложения по дальнейшему укреплению его экономического потенциала. В этом разделе может встречаться описание потребности в модернизации инженерной, транспортной и энергетической инфраструктуры под перспективные отрасли;

- пути развития социальной сферы. В мастер-плане первичны люди и их потребности. Так, в мастер-плане Перми одна из основных задач – «улучшение качества жизни за счет улучшения городской среды». [4, с. 92].

Предыдущий тезис подтверждает и директор Института Генплана Москвы Т. Гук., считая, что мастер-план это не просто набор градостроительных карт, финансовых моделей и транспортных схем, но и «инструмент проектирования будущего людей» [7]. Мастер-план отталкивается от портрета жителя города и на его основании определяет приоритеты городского развития.

Большой интерес с точки зрения отношения профессионалов градостроительной сферы содержит дискуссия, организованная Е. Баженовой, вице-президентом Союза архитекторов России «Генплан или мастер-план? Поговорим без обид». Приведем некоторые из них.

К. Кияненко, доктор архитектуры, профессор, отмечает, что все определения мастер-плана в Российской Федерации тем или иным образом являются определениями генерального плана А. Крашенников, профессор кафедры «Градостроительство» МАрхИ, считает, что «мастер-план – это проект развертывания инвестиционно-строительной деятельности на участке территории…его целесообразно разрабатывать для конкретных застройщиков». Автор считает, что разработка мастер-плана на всю территорию города выступает как «пустая трата времени».

О. Рыбин, вице-президент Союза архитекторов России полагает, что мастер-план не выступает в качестве новации и может быть «простым или более сложным, развитым разделом обосновывающих материалов генерального плана».

Стоит отметить, что помимо сравнения с генеральным планом, ряд экспертов отмечает схожесть мастер-плана со стратегией социально-экономического развития территории.

М. Синичич определяет мастер-план как объединение стратегии экономического развития и документа территориального планирования в виде концепции генплана. По мнению автора, это позволяет решить проблему несвязности двух больших направления планирования развития территорий: экономического и градостроительного [8].

Помимо исследователей считаем важным обратиться к практикам, непосредственно осуществляющим разработку мастер-планов. Одним из «пионеров» этого направления стало консалтинговое бюро «Стрелка». В 2023 году команда «Стрелки» по заказу ВЭБ.РФ разработали трехтомный «Национальный стандарт мастер-планов». Стандарт содержит рекомендации по составу, порядку принятия и основным элементам мастер-плана.

В соответствии с этим стандартом под мастер-планом понимается «комплексный документ стратегического планирования, устанавливающий приоритеты, цели и ожидаемые результаты управления социально-экономическим и пространственным развитием городов…а также определяющий необходимые для достижения установленных целей конкретные действия (мероприятия, проекты, механизмы), сроки выполнения и ресурсное обеспечение этих действий».

Закон о стратегическом планировании Российской Федерации относит определение задач долгосрочного социально-экономического развития территории к полномочиям органов местного самоуправления. На муниципальном уровне выделяются следующие документы стратегического развития:

- стратегия социально-экономического развития. Определяет основные приоритеты развития территории населенного пункта;

- план мероприятий по реализации стратегии. «Дорожная карта» исполнения стратегии;

- прогноз социально-экономического развития. Система сценариев достижения основных социально-экономических показателей при использовании тех или иных механизмов развития территории;

- бюджетный прогноз;

- муниципальные программы.

При общем рассмотрении сути мастер-планов мы можем увидеть некоторую схожесть со стратегией развития муниципального образования. В мастер-плане также определяются ключевые цели, задачи и направления развития территории. Но, стратегии не содержат выраженной градостроительной компоненты.

Резюмируя взгляды экспертов, можно сделать вывод о двойственности мастер-плана. С одной стороны, ряд экспертов в архитектуре и градостроительстве видят этот документ не более чем отражением иностранной культуры определения приоритетов пространственного развития территорий.

По другую сторону баррикад находятся авторы, считающие, что мастер-план способен стать связующим компонентом между системами документов градостроительного и социально-экономического развития территорий. Стать усовершенствованной версией генерального плана, в первую очередь, направленной на выстраивание комфортной среды для жизни.

Ненадолго вернемся к Дальнему Востоку. В 2023 году мастер-планы были презентованы и на их основании сформированы долгосрочные планы комплексного социально-экономического развития городов на период до 2030 года с объемом финансирования более 3,5 трлн. руб. При этом более чем 1,6 трлн. – бюджетные источники. Для сравнения на новый национальный проект «Новые атомные и энергетические системы» запланировано 1,25 трлн. руб.

После разработки долгосрочных планов развития городов мастер-планы дальневосточных городов ушли в некоторое «небытие». Все внимание органов как регионального, так и муниципального уровня ушло на реализацию распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.07.2023 № 2058-р (об утверждении долгосрочных планов развития городов). Возникает вопрос, насколько полно они смогли выполнить свою роль? И какая роль у мастер-планов дальневосточных годов была вообще?

Разработка всех мастер-планов дальневосточных городов осуществлялась специальными архитектурными бюро или градостроительными институтами за бюджетное финансирование. Насколько эффективным было создавать новый документ развития территории (не имеющий четко закрепленных требований) вместо доработки действующего генерального плана города или стратегии социально-экономического развития?

Из имеющихся в доступе коротких презентаций мастер-планов понятно, что большая часть документа уделяется вопросам выработки ключевых направлений развития и вопросам зонирования и планировки территорий. И если органы государственной власти решат официально закрепить мастер-план как отдельный документ в правовой системе, какие требования мы должны к ним определить?

Насколько эффективным и достаточным будет инструмент реализации мастер-планов в виде простого перечня инфраструктурных мероприятий (долгосрочных планов), учитывая не совсем эффективную реализацию их прототипа, долгосрочного плана Комсомольска-на-Амуре, разработанного в 2016 году (50% плана не было выполнено)?

Эти вопросы обретают особую важность в связи с тем, что Президентом России по итогам послания Федеральному собранию в 2024 году поручено определить перечень из 200 городов для разработки мастер-планов.

Мастер-планы, в соответствии с новой стратегией пространственного развития, станут одним из основных инструментов для достижения национальной цели «Повышение качества среды для жизни» на 30% к 2030 году и на 60% к 2036 году. Сможем ли мы выполнить это, не ответив на вышеперечисленные вопросы?