ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И СООТНОШЕНИЕ С ИНЫМИ ФОРМАМИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

В последнее десятилетие в российской науке заметно активизировалось исследование деятельности государства, направленной на предоставление населению общественных благ. Этот интерес возник далеко не случайно и во многом был обусловлен глубокими трансформационными процессами, происходившими в системе публичного управления. Сами термины, которыми сегодня оперируют исследователи и практики — публичные, государственные, муниципальные и социальные услуги, — были заимствованы из зарубежной экономической мысли. Их появление в российском лексиконе стало прямым следствием масштабных административных реформ, развернувшихся в европейских государствах в 1990-е годы. Именно тогда в странах Запада широкое признание и распространение получила доктрина универсальных услуг, концептуально осмысленных как общественные блага. Согласно этой теории, у истоков которой стояли такие известные экономисты, как Дж. Бьюкенен и П. Самуэльсон, подобные блага характеризуются принципиальной неделимостью и предназначены для всеобщего потребления. Их уникальность заключается в том, что при вовлечении в процесс потребления дополнительных пользователей качество и уровень удовлетворения потребностей для всех остальных не снижаются, оставаясь неизменно высокими.

Отечественные исследователи в области менеджмента, анализируя современные инновационные процессы, всё чаще описывают формирующуюся реальность как «сервисную» модель государства, концептуальные корни которой уходят в страны англо-саксонской правовой системы. В идеальной конструкции такого государства предполагается существование развитого и зрелого гражданского общества, которое, собственно, и оказывает определяющее влияние на количество, содержание и качество предоставляемых услуг. Государственные же органы, в свою очередь, должны проявлять гибкость и адаптивность, непрерывно корректируя свою деятельность в соответствии с динамично возникающими потребностями населения и ориентируясь прежде всего на интересы самых разных социальных групп, а не на ведомственные удобства. Однако, несмотря на привлекательность этой модели, для российской правовой и административной действительности более близкой и исторически обусловленной оказалась иная концепция, сформировавшаяся в Германии. Немецкий подход проводит чёткое разграничение внутри государственного управления, выделяя негативное вмешательство, сопряжённое с ограничениями и властными предписаниями, и позитивное предоставление публичных услуг. При этом субъекту управления предоставляется известная свобода усмотрения в выборе конкретной публично-правовой или частноправовой формы реализации своей деятельности, в зависимости от конкретных обстоятельств. Показательным примером здесь выступает сфера общественной безопасности, которая в Германии вовсе не охватывается понятием публичных услуг. Аналогичный по своей сути механизм действует и в России: обеспечение федерального контроля в области защиты государственной тайны осуществляется через реализацию властно-распорядительной функции соответствующего ведомства, в то время как лицензирование деятельности, связанной с разработкой и производством специальных технических средств, уже облекается в форму государственной услуги.

Познание глубинной природы и сущности государственной услуги справедливо связывается с необходимостью определения её точного места в сложной и иерархичной системе общественных, публичных и социальных благ. Это разграничение послужило своеобразной отправной точкой для формирования целостной российской концепции. Особый импульс этим теоретическим изысканиям придало принятие в 2010 году профильного Федерального закона, которое не только вызвало лавинообразный рост научных работ, посвящённых самым разным аспектам — от понятия и сущности до проблем качества и электронной формы предоставления, — но и со всей остротой обнажило существующие противоречия в институционально-правовой характеристике услуг. В современной отечественной юридической науке практически общепризнанным стало понимание того, что «публичные услуги» представляют собой наиболее широкую и ёмкую категорию, охватывающую собой как социальные, так и государственные и муниципальные услуги, и трактуются они как юридически и социально значимые действия, осуществляемые в интересах всего общества. Исходя из этого, государственная и муниципальная услуги предстают как видовые понятия, различающиеся по субъекту предоставления — государство в лице своих органов либо муниципалитет. Их родовыми признаками выступают обеспечение деятельности общезначимой направленности, неограниченный круг потенциальных пользователей и возможность оказания на основе всех форм собственности. Именно качество организации этих услуг напрямую обеспечивает степень удовлетворённости граждан и общества в целом, поэтому государство кровно заинтересовано в получении обратной связи и объективной оценке своей деятельности со стороны населения, что выражается в том числе в обязательной ежегодной отчётности глав местных администраций.

Что касается услуг социальных, то они, будучи неотъемлемой частью публичных, локализуются исключительно в социальной сфере, охватывая такие жизненно важные области, как здравоохранение, образование, культура и спорт. Примечательно, что федеральный законодатель на практике зачастую фактически приравнивает социальные услуги к государственным, устанавливая единый порядок их предоставления, например через многофункциональные центры, и регламентируя такие действия, как подача заявления об отказе от услуги или её возобновлении. Из этого следует, что государственные услуги по своей правовой природе являются публичными благами, предоставляемыми в установленном законом порядке индивидуально определённому лицу по его запросу, а в случае их оказания в социальной сфере они приобретают дополнительное измерение, характеризуясь одновременно и как социальные. Многообразие государственных услуг предполагает их внутреннюю дифференциацию: они могут классифицироваться по источникам правового регулирования, по правовому статусу их получателя, по таким наглядным критериям, как «жизненная ситуация», и по форме взаимодействия с заявителем — будь то традиционный бумажный документооборот, современный электронный формат или даже устное обращение. Всё это многообразие классификаций наглядно демонстрирует, что конечной целью государства и его органов является создание максимально благоприятных и доступных условий для жизни людей и полноценной реализации ими своих конституционных прав и свобод. При этом глубоким заблуждением было бы полагать, что государство, выступая в роли поставщика услуг, превращается исключительно в «сервисную» организацию. Наряду с предоставлением позитивных услуг, оно продолжает осуществлять обширную властно-распорядительную деятельность, включающую в себя в том числе и принудительные процедуры, и правомерные ограничения прав и свобод граждан, что в общем публично-правовом смысле направлено на гарантирование и улучшение благосостояния всего народа.