ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ДЕТЕЙ УЧАСТНИКОВ СПЕЦИАЛЬНОЙ ВОЕННОЙ ОПЕРАЦИИ

Актуальность исследования обусловлена острой необходимостью совершенствования правового регулирования социальной поддержки детей участников специальной военной операции (СВО) в условиях сохраняющихся пробелов и противоречий в законодательстве. Проведение СВО с февраля 2022 г. привело к резкому росту числа семей, нуждающихся в государственной поддержке. По данным официальной статистики, только по линии образовательных льгот в 2024–2025 гг. поддержку получили более 48 000 детей участников СВО, а в отдельных регионах (Республика Ингушетия, Пензенская, Смоленская, Тульская области) различные меры социальной защиты ежегодно охватывают от 700 до 14 000 детей из таких семей [16]. При этом в сфере права социального обеспечения сохраняются острые проблемы: фрагментация нормативной базы (десятки федеральных и региональных актов), бюрократические барьеры при назначении выплат, отказы по формальным основаниям и значительное региональное неравенство в объёме дополнительных мер. Эти факторы напрямую влияют на качество жизни детей — наиболее уязвимой категории, от социальной защищённости которой зависят общественная стабильность и выполнение конституционных принципов социального государства (ст. 7 Конституции РФ) [1].

Динамическое развитие законодательства в рассматриваемый период привело к появлению новых коллизий. Различаются определения возраста получателей (до 18 или 23 лет с оговорками), круг лиц (включая фактически воспитывающих детей и иждивенцев), а также само понятие «дети», условия регистрации по месту жительства и механизмы разграничения полномочий. В результате возникают проблемы в реализации специальных возможностей (приоритет в детских садах, школах, вузах, горячее питание, санаторно-курортное лечение), а также различие между федеральными гарантиями и заявительным порядком региональных выплат. Научные исследования, посвящённые социальной защите участников СВО и их семей, также фиксируют наличие указанных коллизий и необходимость их устранения. Так, С.В. Кулиш в своей работе отмечает важность нормативно-правового закрепления мер поддержки и обращает внимание на то, что совершенствование законодательства в этой сфере должно идти по пути устранения пробелов и обеспечения равного доступа к льготам [17].

Методология. Для обеспечения научной обоснованности выводов в работе использованы общенаучные и частнонаучные методы. Диалектический метод позволил рассмотреть правовую регламентацию в динамике, выявив переход от экстренного нормотворчества к унификационному этапу. Формально-юридический метод применён при анализе нормативных актов (указов Президента, федеральных законов, писем министерств) для выявления коллизий и пробелов. Сравнительно-правовой метод использован для сопоставления федеральных и региональных мер поддержки, а также для оценки различий в определении круга получателей и возрастных критериев. Системно-структурный метод позволил классифицировать выявленные коллизии и проблемы разграничения полномочий. Метод правового моделирования лёг в основу предложений по совершенствованию законодательства. Кроме того, применены элементы статистического анализа (оценка масштабов охвата семей мерами поддержки) и анализа судебной практики (обобщение позиций Верховного Суда РФ).

Эволюция нормативно-правовой базы (2022–2026 гг.).

Первый (экстренный) этап (2022–2024 гг.) характеризовался принятием узконаправленных федеральных актов для оперативного решения наиболее острых проблем. Федеральный закон от 8 августа 2024 г. № 259-ФЗ ввёл налоговые льготы для участников СВО и членов их семей (изменения в ст. 407 и 361.1 НК РФ) [4]. Позже Приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 15 ноября 2024 г. № 765 утвердил перечень образовательных организаций, на которые возлагается обязанность по поддержке детей [7]. Письмо Министерства просвещения Российской Федерации от 26 декабря 2024 г. № 07-6324 «О направлении материалов» установило приоритетное зачисление детей в детские сады, школы и предоставление бесплатного горячего питания учащимся 5–11 классов и студентам очной формы обучения [8]. Одновременно Указ № 1110 от 26 декабря 2024 г. ввёл ежемесячную социальную выплату детям военнослужащих, захваченных в плен или пропавших без вести, в размере регионального прожиточного минимума, а также расширил перечень компенсаций санаторно-курортного лечения [5].

Второй этап (2025–2026 гг.) можно охарактеризовать как этап систематизации и расширения нормативной базы, направленный на устранение выявленных пробелов и приведение разрозненных мер к единым подходам. Ключевым шагом стало утверждение Базового стандарта предоставления региональных и муниципальных мер социальной поддержки участникам специальной военной операции и членам их семей, который 9 июня 2025 года был рекомендован Президентом РФ в качестве базового для всех федеральных округов [13]. Этот стандарт задал единые подходы к определению круга получателей, перечню и условиям предоставления мер поддержки по всей стране.

Письмо Федеральной налоговой службы от 12 января 2026 г. № БС-4-21/3@ установило единый перечень членов семьи участников СВО (супруг(а), несовершеннолетние дети, дети, ставшие инвалидами до 18 лет, дети до 23 лет на очной форме обучения и иждивенцы) [11]. Аналогичный подход ранее был закреплён в Федеральном законе № 259-ФЗ (п. 1.1 ст. 407 НК РФ) [2; 4]. Поручение Президента Российской Федерации от 21 мая 2025 г. № Пр-1116ГС, а также письма Министерства науки и высшего образования Российской Федерации (от 28 марта 2025 г. № МН-7/1368 и от 14 мая 2025 г. № МН-7/1751-ДА) расширили особые права при поступлении в вузы и закрепили переходный период для лиц, достигших 18 лет [12; 9; 10].

Анализ федеральных и региональных актов выявил три основные группы коллизий.

Во-первых, расхождения в возрастных границах. До декабря 2025 г. дети, достигшие 18 лет между окончанием школы и поступлением в вуз или колледж, выпадали из круга получателей, хотя имели право на бесплатное очное обучение до 23 лет. Федеральное законодательство (Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в редакции изменений 2025 г. и Указ Президента РФ № 1110 от 26 декабря 2024 г.) устранило эту коллизию, распространив действие льгот на переходный период до 1 сентября года поступления [3; 5]. Однако в ряде субъектов переходные положения региональных актов до сих пор применяются формально.

Во-вторых, различия в определении «членов семьи». Федеральные меры образовательной поддержки (письма Минпросвещения России и Минобрнауки России) до настоящего времени единообразно включают усыновлённых, опекаемых, детей, находившихся под опекой (попечительством), и иждивенцев [8; 9; 10]. Однако отдельные региональные акты, действовавшие до 2025 года, требовали наличия кровного родства или регистрации по месту жительства участника СВО, что суды общей юрисдикции признавали противоречащим федеральному принципу социальной защиты [18].

В-третьих, коллизии между федеральными гарантиями и заявительным порядком региональных выплат. Федеральные квоты на поступление в вузы и приоритетное зачисление в детские сады и школы (ст. 71 и ч. 4 ст. 68 Федерального закона № 273-ФЗ) действуют автоматически, а региональные пособия, компенсации и санаторно-курортное лечение часто требуют личного обращения и сбора дополнительных документов, что приводит к отказам по формальным основаниям [3; 18].

Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы социальной защиты находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Федеральный центр определяет минимальные социальные стандарты и гарантии: образовательные меры закреплены в Федеральном законе № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а отдельные пособия и дополнительные гарантии — в Указе Президента РФ № 1110 от 26 декабря 2024 г. [1; 3; 5]. Субъекты РФ, в свою очередь, вправе вводить дополнительные меры поддержки в рамках Единого Базового стандарта поддержки участников СВО и членов их семей, утверждённого в 2025 г. и действующего во всех регионах [13].

Такое распределение полномочий, формально соответствующее конституционной модели, на практике порождает не столько соподчинение, сколько противопоставление федеральных и региональных подходов к объёму, условиям предоставления и администрированию льгот. Федеральные гарантии, как правило, носят императивный, хотя ограниченный характер (например, квоты при поступлении в вузы, приоритетное зачисление в детские сады). Региональные же меры, напротив, часто являются дискреционными, зависят от бюджетных возможностей субъекта и реализуются через заявительный механизм. В результате возникает правовая реальность, в которой дети участников СВО из разных регионов обладают существенно разным набором социальных возможностей: в одних субъектах к федеральному минимуму добавляются расширенные выплаты, компенсации проезда, бесплатное питание в школах сверх установленного возраста, в других — меры исчерпываются федеральным перечнем и минимальным региональным стандартом. Остроту данной проблемы подчёркивают и исследователи. Так, В.Н. Бобков, Е.В. Одинцова и Т.В. Чащина в контексте оценки социальной поддержки семей военнослужащих отмечают, что фрагментация полномочий и отсутствие единого национального проекта, консолидирующего ресурсы федерального и регионального уровней, не позволяют в полной мере реализовать принцип адресности и справедливости при предоставлении мер поддержки [15].

Сравнительный анализ мер поддержки на примере Тульской и Кировской областей демонстрирует существенные различия в подходах. В Тульской области для учащихся колледжей из семей участников СВО, помимо бесплатного питания во время учёбы, предусмотрена отдельная мера — компенсация стоимости питания на период прохождения производственной практики [6].

В Кировской области, согласно постановлению правительства региона, студентам предоставляется компенсация стоимости питания (130 рублей в день), однако в нормативных документах не упоминается её распространение на период производственной практики [14]. Таким образом, объём поддержки для одной и той же категории студентов в разных субъектах РФ отличается, что подтверждает региональную дифференциацию социальных гарантий.

Оценка такой дифференциации не может быть однозначной. С одной стороны, предоставление регионам свободы вводить дополнительные меры соответствует принципу субсидиарности и позволяет учитывать местные особенности, а также использовать избыточные бюджетные ресурсы (как это происходит в Москве, Московской области, ряде нефтегазодобывающих регионов). С другой стороны, отсутствие единого федерального минимума дополнительных мер (т. е. обязательного перечня, финансируемого или софинансируемого из федерального бюджета) ведёт к региональному неравенству, которое вступает в противоречие с конституционным принципом равенства прав граждан (ст. 19 Конституции РФ [1]). Дети участников СВО, выполнивших одинаковый долг перед государством, оказываются в неравном положении в зависимости от места жительства семьи, что снижает предсказуемость правового регулирования и порождает социальную напряжённость.

Недостатки правоприменительной практики также носят системный характер. Во-первых, отсутствует единая цифровая платформа, интегрирующая данные о статусе участника СВО и членах его семьи. Действующие ведомственные и региональные информационные системы не обмениваются данными в автоматическом режиме, что приводит к дублированию документов, многократному сбору справок и необоснованным отказам в предоставлении льгот. Во-вторых, наблюдается недостаточная квалификация специалистов органов социальной защиты и многофункциональных центров в вопросах разграничения полномочий. Сотрудники на местах не всегда корректно определяют, какая мера является федеральной (и должна предоставляться безусловно), а какая — региональной (и может быть ограничена местными актами). Это порождает ошибочные отказы, обжалуемые в судебном порядке, и создаёт дополнительную нагрузку на судебную систему.

Научное сообщество обращает внимание на необходимость преодоления указанных противоречий.

Для решения указанных коллизий и системных проблем предлагается:

1. Принять федеральный закон «О дополнительных гарантиях социальной защиты детей участников СВО», закрепляющий единый минимальный стандарт (возраст получателей — до 23 лет при очном обучении, включение усыновлённых, опекаемых, фактических воспитанников и иждивенцев, запрет на требования регистрации по месту жительства).
2. Расширить и унифицировать проактивное назначение всех мер поддержки через единый портал «Госуслуги» с автоматическим межведомственным обменом данными между Министерством просвещения РФ, Министерством науки и высшего образования РФ, Социальным фондом РФ и исполнительными органами субъектов РФ.
3. Установить на федеральном уровне единый порядок подтверждения статуса участника СВО и членов его семьи для целей получения всех видов социальной поддержки (как федеральной, так и региональной), исключающий возможность истребования дополнительных документов, справок или сведений, которые уже имеются в распоряжении государственных органов.
4. Создать межведомственную комиссию при Правительстве РФ для мониторинга судебной практики, ежегодного анализа эффективности мер и корректировки перечня гарантий, а также обязательного ежегодного отчёта Президенту РФ.

Предложенные меры позволят полностью реализовать конституционный принцип социального государства (ст. 7 Конституции РФ [1]) и обеспечить равную защиту детей участников СВО на всей территории РФ.

В рассматриваемый период государством проделана значительная работа по формированию системы социальной поддержки детей участников СВО: приняты десятки федеральных и региональных нормативных актов, выделены значительные бюджетные ассигнования, созданы институциональные механизмы (в том числе фонд «Защитники Отечества»), обеспечивающие адресное сопровождение семей. Вместе с тем проведённый анализ показал, что, несмотря на масштабные преобразования, правовое регулирование продолжает страдать фрагментарностью, коллизиями в определении круга получателей и возрастных критериев, а также сохраняющейся региональной дифференциацией.

Эти недостатки затрудняют реализацию мер поддержки, снижают их итоговый социальный эффект и противоречат единой логике государственной политики, особенно на региональном уровне. Устранение выявленных проблем путём принятия единого федерального закона, унификации мер поддержки и внедрения проактивного механизма их предоставления позволит обеспечить равные стандарты социальной защиты для детей участников СВО на всей территории Российской Федерации и предотвратить ситуацию, когда системные недочёты сводят на нет положительный эффект от проведённых государством существенных преобразований.