О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ЮРИДИЧЕСКОЙ СУДЬБЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И ИМУЩЕСТВА ПОСТРАДАВШИХ В РЕЗУЛЬТАТЕ ЧС

В последние годы на территории Российской Федерации наблюдается устойчивый рост числа чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая масштабные лесные пожары, паводки и наводнения. Указанные явления оказывают существенное негативное воздействие на земельный фонд, приводя к утрате плодородия почв, разрушению объектов недвижимости и ограничению возможности использования земель по целевому назначению. Согласно данным МЧС России, за десятилетие (2014–2024) в стране зафиксировано 3 141 ЧС. При этом 63,3% от общего числа составили техногенные происшествия, а более 23% — природные катастрофы. Среди природных ЧС наиболее разрушительными оказались лесные пожары и наводнения. Лесные пожары особенно затронули Дальневосточный федеральный округ, на который приходится свыше 90% общей площади, пройденной огнём, в результате которого пострадало несколько населённых пунктов. Рекордным по масштабам стал 2021 год: площадь пожаров превысила 10 млн. га. Наводнения занимали второе место по разрушительности. Крупнейшие эпизоды последних лет: 2019 год (Иркутская область): погибло 26 человек, подтоплено 11 тыс. домов, ущерб — 35,152 млрд. руб.; 2024 год (Оренбургская область): прорыв дамбы в Орске, подтоплено 12,8 тыс. домов, предварительный ущерб — свыше 40 млрд. руб [9]. В этой связи особую актуальность приобретает правовое регулирование земель, пострадавших от чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС), а также выявление проблем, возникающих при их восстановлении, изъятии, переводе в иные категории либо ограничении оборота. Отсутствие четких и согласованных норм приводит к затягиванию восстановительных процессов и многочисленным спорам о компенсации причиненного вреда.

Исследования в области права отмечают, что законодательство о защите от ЧС требует совершенствования. Например, в монографии Пучкова В. А., Хабриева Т. Я., Артамонова В. С. «Правовые и институциональные основы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (2016) подчёркивается необходимость системного анализа правовых норм, регулирующих ЧС, и их гармонизации с другими отраслями права. Учёные также указывают на пробелы в определении понятий «уничтожение плодородного слоя почвы» и «порча земель», что затрудняет правоприменительную практику [7].

В научных публикациях также высказывается предложение о разработке единого Кодекса гражданской защиты населения РФ, что свидетельствует о признании сложности и межотраслевого характера рассматриваемой проблемы. Так в статье Басовой Ю. Ю «Обеспечение законности в чрезвычайных ситуациях: состояние и проблемы правового регулирования» (2022) предлагается разработать единый Кодекс гражданской защиты населения РФ для устранения противоречий в законодательстве [10, с. 249].

Президент России неоднократно акцентировал внимание на необходимости эффективной поддержки граждан, пострадавших от ЧС, и решении связанных с этим юридических вопросов [12].

Земли, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций, представляют собой особую категорию земельных участков, которые в результате воздействия природных либо техногенных факторов утратили свои качественные характеристики или стали опасными для использования. В соответствии со статьей, чрезвычайная ситуация (ЧС) — это «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, и ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» [2]. По характеру возникновения чрезвычайные ситуации делятся на: природные, техногенные, биолого-социальные и крупные террористические акты. Природные чрезвычайные ситуации составляют значительную долю ущерба, но при этом человеческие жертвы в основном связаны с техногенными чрезвычайными ситуациями и террористическими актами. По масштабу возможных последствий чрезвычайные ситуации подразделяются на события: локального характера, муниципального характера, межмуниципального характера, регионального характера, межрегионального характера, федерального характера [11, с. 56].

Для предупреждения, ликвидации и уменьшения ущерба, в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, в нашей стране создана Российская система предупреждения и действия в чрезвычайных ситуациях. Территория, на которой возникла чрезвычайная ситуация называется зоной чрезвычайной ситуации Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций. В аспекте применения геоинформационных систем при моделировании и анализе чрезвычайных ситуаций рекомендуется использовать понятие геопространство чрезвычайных ситуаций (ГЧС).

ГЧС — это ограниченное факторами влияния чрезвычайной ситуации множество пространственных объектов процессов и явлений. При этом, ГЧС может быть локализовано даже в границах отдельного земельного участка. Например, статья 51 Земельного кодекса РФ в случае возникновения чрезвычайной ситуации, предусматривает временное изъятие земельного участка у собственника, уполномоченными исполнительными органами государственной власти, для защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих угроз, с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков [1].

К числу наиболее распространённых ЧС, оказывающих влияние на земли, относятся лесные и ландшафтные пожары, наводнения, паводки, оползни, селевые потоки.

С правовой точки зрения данные земли характеризуются рядом особенностей. Во-первых, изменяются их физические и экологические свойства: происходит деградация почв, вымывание или выгорание плодородного слоя, загрязнение территории. Во-вторых, использование таких земель по целевому назначению может быть временно или постоянно невозможно, что затрагивает права собственников и землепользователей.

При этом действующее законодательство Российской Федерации не содержит легального определения земель, пострадавших от ЧС, что является существенным пробелом. Земельный кодекс РФ оперирует понятиями «порча земель», «загрязнение земель», «деградация почв», однако не связывает их напрямую с последствиями чрезвычайных ситуаций. В результате отсутствует единый правовой режим таких земель [8, с. 83].

Особую сложность представляет разграничение временной и необратимой утраты качественных характеристик земель. На практике не всегда ясно, подлежит ли земельный участок восстановлению либо должен быть переведен в иную категорию, ограничен в обороте или изъят для государственных нужд.

Так земли, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций, представляют собой участки земельного фонда, в отношении которых вследствие пожаров, наводнений, оползней и иных ЧС произошло ухудшение качественного состояния, временная или постоянная утрата возможности использования, либо возникла угроза жизни и здоровью граждан. С точки зрения земельного права, такие земли могут: утрачивать хозяйственную ценность; требовать рекультивации или консервации; становиться зонами с особыми условиями использования территории; подлежать изъятию для государственных или муниципальных нужд.

Правовое регулирование земель, пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в Российской Федерации осуществляется совокупностью норм различных отраслей права: конституционного, земельного, экологического, административного и законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Такой межотраслевой характер регулирования, с одной стороны, позволяет охватить широкий круг общественных отношений, а с другой — порождает значительные пробелы и коллизии.

Базовым нормативно-правовым актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [2]. Данный закон устанавливает правовые и организационные основы предупреждения и ликвидации ЧС, определяет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, а также меры социальной защиты граждан, пострадавших в результате ЧС. Вместе с тем его нормы преимущественно ориентированы на защиту жизни и здоровья населения, а также на обеспечение безопасности территорий в целом. Вопросы правового режима земельных участков, подвергшихся разрушению или деградации в результате ЧС, в законе прямо не урегулированы, что снижает его практическую значимость для земельных правоотношений. Однако данный закон ориентирован преимущественно на защиту населения и территорий и практически не затрагивает вопросы правового режима земельных участков.

Существенное значение имеет Земельный кодекс Российской Федерации, в котором закреплены общие принципы использования и охраны земель, обязанности землепользователей по предотвращению порчи земель и их рекультивации [1]. В частности, в кодексе используются такие понятия, как «порча земель», «загрязнение земель», «деградация почв». Однако данные нормы носят общий характер и не учитывают специфику чрезвычайных ситуаций как особого юридического факта, возникающего независимо от воли собственника или землепользователя. В результате отсутствует механизм, позволяющий дифференцировать ответственность и обязанности субъектов в зависимости от причин ухудшения состояния земель.

Отдельные вопросы, связанные с восстановлением земель, затрагиваются также в экологическом законодательстве, прежде всего в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [3], который закрепляет принцип возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Однако и здесь отсутствует специальный порядок оценки ущерба земельным участкам, пострадавшим именно в результате ЧС, что осложняет реализацию компенсационных механизмов на практике.

Важное значение в системе нормативно-правового регулирования последствий чрезвычайных ситуаций имеют указы Президента Российской Федерации, принимаемые в связи с ликвидацией последствий конкретных стихийных бедствий. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 3 июля 2019 года «О мерах по ликвидации последствий наводнения на территории Иркутской области» [4].

Данный указ был принят в связи с масштабным паводком, повлекшим значительный ущерб земельному фонду, объектам капитального строительства и инфраструктуре. Указом предусматривались меры по координации деятельности федеральных и региональных органов власти, выделению дополнительных финансовых средств, а также оказанию социальной и имущественной помощи гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации.

Особое значение данного указа заключается в том, что он затрагивал вопросы, напрямую связанные с земельными правоотношениями. В частности, предусматривались меры по восстановлению территорий, признанию земельных участков и расположенных на них объектов непригодными для использования, а также предоставлению гражданам компенсаций и иных форм поддержки. Указ послужил правовым основанием для последующего принятия подзаконных актов и решений органов исполнительной власти, направленных на восстановление земель и инфраструктуры. Вместе с тем анализ содержания данного указа позволяет выявить его ограниченный характер. Он был ориентирован на ликвидацию последствий конкретной чрезвычайной ситуации и носил разовый, временный характер. В нем отсутствовали нормы, устанавливающие универсальный правовой режим земель, пострадавших от ЧС, либо единые критерии их восстановления, рекультивации или перевода в иные категории.

Таким образом, ключевая правовая проблема заключается в отсутствии комплексного и системного регулирования правового режима земель, пострадавших от ЧС. Нормы земельного, экологического и законодательства о защите от ЧС недостаточно согласованы между собой, что приводит к пробелам и коллизиям в правоприменительной практике.

Суды, как правило, указывают на необходимость доказывания прямой причинно-следственной связи между ЧС и невозможностью использования земельного участка, а также соблюдения процедуры изъятия и оценки ущерба.

Так Граждане имеют право на возмещение ущерба, причинённого имуществу в результате ЧС, согласно ст. 18 Федерального закона № 68-ФЗ [2]. Однако для получения выплат необходимо доказать факт повреждения или утраты имущества и соответствие требованиям региональных программ.

Показательным является дело № 2-716/2025 (Центральный районный суд г. Оренбурга) в рамках которого истец требовал выплаты на капитальный ремонт дома, повреждённого паводком. Министерство отказало, ссылаясь на наличие другого жилья, но суд установил, что утраченный дом фактически не существовал на момент ЧС, и обязал выплатить средства [5].

В ходе рассмотрения подобных дел выявляется ряд системных проблем. К числу наиболее распространённых относится сложность документального подтверждения права собственности или законного владения имуществом, особенно в случаях, когда государственная регистрация прав была завершена после введения режима чрезвычайной ситуации. Кроме того, нередко имеет место отказ в выплатах при наличии у граждан другого жилого помещения, даже если оно также утрачено или непригодно для проживания. Дополнительные сложности связаны с необходимостью строгого соблюдения сроков подачи заявлений на получение выплат и выполнения обязательств по передаче утраченного имущества в муниципальную собственность.

Существенное значение в правоприменительной практике имеет условие безвозмездной передачи непригодного для проживания имущества и земельного участка в собственность муниципального образования. В соответствии с Постановлением правительства Оренбургской области, граждане, получившие выплаты на новое жильё, обязаны безвозмездно передать муниципалитету непригодное для проживания имущество и земельный участок. Нарушение этого условия может привести к судебному взысканию выплаченных средств [13].

При этом на практике далеко не все пострадавшие граждане успевают приобрести новое жильё либо завершить его строительство в установленные сроки, что обусловлено как объективными обстоятельствами, так и выделенных средств часто недостаточно для полного покрытия расходов, что вынуждает граждан искать дополнительные источники финансирования. Дополнительные трудности вызывает различия в сроках регистрации права собственности (от 10 месяцев при покупке вторичного жилья до 3 лет при строительстве) усложняют контроль за исполнением обязательств.

Особое место в судебной практике занимают дела, связанные с оформлением и подтверждением прав на имущество, пострадавшее в результате ЧС.  Для получения выплат необходимо подтвердить факт владения и пользования имуществом на дату введения режима ЧС. Это может потребовать судебного вмешательства, если документы отсутствуют или противоречивы. Так в деле № 2-808/2024 (Ленинский районный суд г. Орска) истец доказывал факт постоянного проживания в доме, попавшем в зону ЧС, несмотря на регистрацию по другому адресу. Суд удовлетворил иск, признав право на получение социальных выплат [6].

Проблема правового регулирования земель, пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, активно обсуждается и в научной юридической литературе и рассматривается как комплексная межотраслевая проблема. Ученые в целом сходятся во мнении о том, что действующее законодательство Российской Федерации не в полной мере учитывает специфику земельных правоотношений, возникающих вследствие чрезвычайных ситуаций.

Так, В. А. Пучков, Т. Я. Хабриева и В. С. Артамонов в монографии «Правовые и институциональные основы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» подчёркивают, что регулирование последствий ЧС осуществляется преимущественно в рамках административного и чрезвычайного законодательства, тогда как вопросы правового режима земель и имущества остаются вторичными. Авторы указывают на необходимость гармонизации законодательства о защите от ЧС с нормами земельного и экологического права, поскольку именно земельные отношения составляют материальную основу жизнедеятельности населения на пострадавших территориях [7, с. 528].

Ю. Ю. Басова в статье «Обеспечение законности в чрезвычайных ситуациях: состояние и проблемы правового регулирования» (2022) обращает внимание на межотраслевые противоречия в действующем законодательстве. Автор подчёркивает, что отсутствие единого кодифицированного акта в сфере гражданской защиты населения приводит к дублированию норм и правовой неопределенности, в том числе в вопросах, связанных с использованием и охраной земель, пострадавших от ЧС [10, с. 250]. В качестве возможного решения предлагается разработка и принятие единого Кодекса гражданской защиты населения Российской Федерации.

В работах специалистов по земельному и экологическому праву (Н. И. Краснов, О. Л. Дубовик, А. К. Голиченков) отмечается, что понятия «порча земель», «уничтожение плодородного слоя почвы» и «деградация почв», закрепленные в законодательстве, недостаточно адаптированы к ситуациям стихийных бедствий. По мнению ученых, применение данных понятий к последствиям пожаров и наводнений зачастую носит формальный характер и не отражает реального масштаба причиненного ущерба, что затрудняет оценку вреда и возмещение убытков.

Так, анализ научных мнений позволяет сделать вывод о том, что большинство исследователей признают наличие системных проблем в правовом регулировании земель, пострадавших от чрезвычайных ситуаций. В качестве ключевых направлений совершенствования законодательства ученые выделяют кодификацию норм о защите от ЧС, разработку специального правового режима земель, пострадавших от ЧС, унификацию понятийного аппарата и усиление роли государства в компенсации и восстановлении таких земель.

Правовое регулирование земель, пострадавших от чрезвычайных ситуаций, в Российской Федерации носит фрагментарный и несистемный характер. Действующее законодательство не содержит специального правового режима таких земель и не учитывает чрезвычайную ситуацию как самостоятельный юридический факт в земельных правоотношениях. Это приводит к пробелам, коллизиям и сложностям правоприменения, что подтверждается судебной практикой.

В целях обеспечения защиты прав граждан и эффективного восстановления пострадавших территорий представляется необходимым формирование комплексного подхода, включая унификацию понятийного аппарата, разработку специального правового режима земель, пострадавших от ЧС, и совершенствование механизмов компенсации и рекультивации на межотраслевой основе.