ПРОБЛЕМЫ И ВЫЗОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ И КОНСТИТУЦИЙ РЕСПУБЛИК РФ

Российская Федерация – федеративное государство, где существует разграничение властных полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации (далее РФ). Конституция РФ устанавливает определенный перечень предметов ведения РФ (статья 71). Предметы совместного ведения РФ и республик в составе РФ, устанавливает статья 72.

Федеральное законодательство устанавливает основы правового регулирования в областях, имеющих общефедеральное значение. Законодательство субъектов РФ, соответственно, не должны противоречить федеральному законодательству [1].  

Конституция представляет собой учредительный правовой акт, основной закон государства, принимаемый и изменяемый в усложненном порядке, обладающий в современных условиях особым объектом регулирования, верховенством, высшей юридической силой и являющийся юридической базой для правотворчества, правоприменения и правосознания [2].

Истоки современных проблем во взаимодействии между Конституцией РФ и конституциями республик в её составе уходят в 1990-е годы. Распад СССР и последовавший за ним так называемый «парад суверенитетов» привели к тому, что многие субъекты в составе РФ приняли конституции, содержавшие нормы, которые в той или иной степени (полностью или частично) противоречили Конституции РФ и федеральному законодательству.

В качестве примера можно привести ранее действовавшую Конституцию этого субъекта. Приоритет федерального законодательства перед республиканским здесь фактически отдаётся забвению. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Саха (Якутия), в статье 8 которой закреплялось положение, согласно которому законы РФ, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными в ведение Российской Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории субъекта. Ранее аналогичные нормы, прямо противоречащие Конституции РФ, содержались и в основных законах целого ряда других республик.

Немаловажное значение в этот период сыграла практика заключения двусторонних договоров между федеральным центром и республиками. Многие исследователи отмечают, что такая практика была «в целом неконституционной по содержанию», поскольку отдельные договоры наделяли различные субъекты существенно разным объёмом прав и обязанностей, что нарушало принцип равноправия. Показательной в этом отношении стала позиция бывшего Президента РФ Ельцина Б. Н., который предложил субъектам Федерации «брать себе столько суверенитета, сколько они смогут проглотить», что, по мнению некоторых теоретиков, «спровоцировало некоторых лидеров регионов на необоснованные, антиконституционные притязания на полную независимость от центральной государственной власти». Практика Конституционного Суда РФ демонстрирует ключевую роль судебного надзора в разрешении конфликтов между федеральными и региональными нормами. Суд часто применяет доктрину приоритета федерального конституционного порядка, одновременно выстраивая тесты на соразмерность и допустимость регионального регулирования. Из практики выделяются типичные сценарии: оспаривание региональных актов, прямые запросы субъектов РФ, споры о компетенции органов власти.

Проблемы, выявленные в судебной практике: запаздывание судебных решений и правовая неопределённость в период до вынесения вердикта; фрагментарность решений, отсутствие единообразного критерия для схожих конфликтов; ограниченность прецедентной силы решений для предотвращения повторных коллизий.

Некоторые теоретики выделяют следующие группы, по которым можно разграничить проблемы взаимодействия Конституций:

1. В первую очередь стоит обратить внимание на расхождение между федеральной Конституцией и основными законами республик, касающееся разграничения полномочий между центром и регионами. Так, в ранее действовавших конституциях Татарстана, Сахи (Якутии) и Башкортостана закреплялось положение, согласно которому определение внутриполитического курса и реализация внешнеполитической деятельности относились к исключительной компетенции указанных республик. Подобная норма, безусловно, вступала в прямое противоречие с главным законом государства.
2. Во-вторых, стоит обратить внимание на несоответствие в вопросах организации судебной власти и прокуратуры. Иллюстрацией здесь может служить норма, содержавшаяся в пункте 22 статьи 69 Конституции Республики Тыва (ныне утратившая силу). Данным положением предусматривалось, что назначение прокуроров республики осуществляется её законодательными (представительными) органами власти.
3. Ещё одно расхождение касалось сферы закрепления прав и свобод человека и гражданина. Российская Федерация, выступая в качестве полноправного участника международных отношений, закрепила в своей Конституции положение, согласно которому общепризнанные международные принципы и нормы, а также международные договоры, подписанные Россией, становятся неотъемлемой составляющей её национальной правовой системы. Данное правило в полной мере распространяется и на нормы, регулирующие права и свободы личности. Однако в ранее действовавшей Конституции Республики Татарстан было заявлено, что её собственные предписания в области прав человека автоматически признаются частью международного права. Помимо этого, конституции ряда республик полностью обошли вниманием такой институт, как Уполномоченный по правам человека, проигнорировав его закрепление на региональном уровне.

С целью предотвращения возникновения противоречий между основными законами республик, входящих в состав Российской Федерации, и федеральной Конституцией был выработан механизм судебного контроля. Ключевая роль в этом процессе отведена Конституционному Суду, наделённому полномочием проверять на предмет соответствия главному закону страны не только федеральные законы, но и нормативные акты, принимаемые на региональном уровне. Обнаружив, что тот или иной законодательный акт противоречит Конституции РФ, Суд признаёт его неконституционным. Юридическим последствием такого решения служит полная утрата данным актом силы. Во-вторых, суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды при рассмотрении дела могут прийти к сомнениям, касательно соответствия законов регионального уровня Конституции РФ. При возникновении такого вопроса, суды обязаны направить запрос в Конституционный суд. Кроме того, суды общей юрисдикции в процессе рассмотрения дел иногда сталкиваются с необходимостью определения приоритета норм права. Однако даже при развитом судебном контроле существуют проблемы, которые делают его менее эффективным. К одной из проблем следует отнести задержку рассмотрения дел судом ввиду их большого объема. Для повышения судебного контроля необходимо обеспечить более оперативную работу судебных органов [3].

Дискуссионные аспекты в процессе построения федеративных отношений возникают также и по проблематике распределения полномочий и предметов ведения между органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов. Особенно много таких дискуссионных аспектов в бюджетной сфере. Отсутствует четкое разграничение между сферами совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации. Абсолютно ясно, что построение федеративных отношений не может не вызывать различные проблемы в вопросах нахождения баланса во взаимоотношениях центральных и региональных органов власти.

Ограничиваясь обобщёнными выводами, стоит отметить, что:

1. В ряде вопросов требуется разработка более чёткого законодательного разграничения между сферами совместного ведения Федерации и её субъектов, с одной стороны, и исключительного ведения субъектов Федерации — с другой;
2. Следует рассмотреть возможность введения в законодательство понятия «бюджетный федерализм»;
3. Наряду с разграничением полномочий между центральной властью и республиками, входящими в её состав, необходимо создание чёткого правового механизма воздействия федеральной власти на субъекты Федерации в процессе исполнения международных договоров и (или) постановлений межгосударственных органов.

Однако, существуют и внутренние противоречия федеральной Конституции:

1. Провозглашение равноправия субъектов при их объективном неравенстве: республики имеют более высокий статус по сравнению с иными субъектами РФ.
2. Возможность договорного разграничения полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ): эта норма, по мнению некоторых теоретиков права, "безусловно провоцирует неравноправие субъектов Федерации между собой, а также их противостояние с центром".

Некоторые вызовы во взаимодействии Конституции РФ и Конституций Республик на современном этапе:

1. Необходимость унификации конституционного пространства при сохранении культурно-национальной специфики республик.
2. Проблема приведения республиканских конституций в соответствие с федеральными поправками, включая поправки 2020 года, закрепившие приоритет российской Конституции над международным правом.
3. Поиск баланса между централизацией и регионализацией в условиях укрепления "вертикали власти".
4. Совершенствование механизмов разрешения конституционных коллизий без обращения к Конституционному Суду РФ по каждому спорному вопросу.