ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ: ЗАКРЫТЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ, НАУКОГРАДЫ И ТЕРРИТОРИИ С НИЗКОЙ ПЛОТНОСТЬЮ НАСЕЛЕНИЯ

Организация местного самоуправления (далее — МСУ) в Российской Федерации функционирует как гибкий механизм, адаптированный под различные региональные особенности. Особое внимание уделяется территориям с особым статусом, таким как закрытые административно-территориальные образования, наукограды и районы с низкой численностью жителей. Эти зоны характеризуются специфическими социально-экономическими, географическими и стратегическими чертами, что обусловливает необходимость разработки персонализированных подходов к регулированию местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»[1]  (далее — Закон № 33-ФЗ), местное самоуправление реализуется в рамках муниципальных образований, типы которых определяются федеральным законодательством с учетом исторических и прочих местных особенностей [3]. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] (далее — Закон № 131-ФЗ) закреплял основы территориального устройства, включая особенности для специальных территорий [2]. Закон был заменен или пересмотрен в связи с необходимостью учета изменений Конституции и практики реализации местного самоуправления, а также для обновления принципов и механизмов, связанных с единым правовым пространством и усилением регионального контроля. Новый закон сохраняет базовые принципы, но более четко регулирует полномочия и ответственность, а также предусматривает новые основания для досрочного прекращения полномочий глав муниципалитетов, учитывая опыт применения ранее принятого закона.

В учебно-методическом пособии «Муниципальное право Российской Федерации» под редакцией А. В. Колесникова[3] отмечается, что на отдельных территориях местное самоуправление адаптируется к уникальным условиям, обеспечивая баланс между государственными интересами и местными потребностями [5].

Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) представляют собой особые зоны, созданные для защиты и поддержания работы важных стратегических объектов. ЗАТО регулируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»[4] [4]. Данный нормативно-правовой акт определяет ЗАТО как муниципальные образования с особым режимом безопасности, связанным с функционированием военных, научных и промышленных объектов, обладающих режимом секретности. Вся территория ЗАТО является муниципальным образованием со статусом городского округа.

Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО включают ограничения на въезд и проживание, а также приоритет государственных интересов. Закон № 33-ФЗ подчеркивает единство публичной власти, где органы местного самоуправления в ЗАТО взаимодействуют с федеральными органами, ответственными за оборону и безопасность [3].

В ЗАТО вопросы, относящиеся к компетенции местных властей, решаются с учетом требований конфиденциальности, что сужает возможности участия жителей в управлении территорией. Среди сложностей выделяются слабая инициативность населения и сильная зависимость от средств, перечисляемых из федерального бюджета.

Анализ практики показывает, что в ЗАТО, таких как Саров или Северск, местное самоуправление фокусируется на обеспечении инфраструктуры для научных и оборонных объектов. Однако это приводит к дефициту полномочий органов МСУ в сфере экономического развития. Устав ЗАТО Александровск (Мурманская область) закрепляет местное самоуправление с опорой на Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, а также международные нормы, подтверждая самостоятельное решение вопросов местного значения при обеспечении безопасности и секретности.

Для совершенствования предлагается расширение полномочий органов МСУ в ЗАТО по согласованию с федеральными органами, с целью повышения эффективности управления территориями.

Наукограды — муниципальные образования с высоким научно-технологическим потенциалом, где местное самоуправление сочетается с задачами инновационного развития. Согласно Федеральному закону от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации», таким образованиям присваивается статус городского округа сроком на 15 лет, с возможностью его пролонгации [1].

Закон № 131-ФЗ и Закон № 33-ФЗ определяют, что в наукоградах местное самоуправление реализуется с учетом стратегических планов социально-экономического развития, направленных на приоритетное развитие науки и технологий [2, 3]. В учебно-методическом пособии «Муниципальное право Российской Федерации» под редакцией А. В. Колесникова[5] подчеркивается роль наукоградов в технологическом прогрессе, но отмечается несогласованность с общими принципами МСУ [5].

В статье Нанба С. Б. и Помазанского А. Е. «Правовое обеспечение единства местного самоуправления и наукограда: от территориальности к целостности»[6] анализируется проблема несогласованности законодательства о наукоградах и МСУ. Авторы отмечают: «В Российской Федерации созданы и функционируют 13 наукоградов, расположенные в шести субъектах Российской Федерации» [7, с. 151]. Это иллюстрирует фрагментарность регулирования, где статус наукограда не интегрирован в систему МСУ.

Например, наукоград Дубна в Московской области имеет органы местного самоуправления, которые активно взаимодействуют с научно-исследовательскими институтами для поддержки инновационного развития и обеспечения социальной сферы.

Среди ключевых сложностей деятельности наукоградов выделяется параллельное формирование нормативных актов, что создает риски в процессе реорганизации муниципальных образований. К примеру, при слиянии наукоградов требуется согласование с положениями Федерального закона № 131, так как они являются городскими округами с особенностями местного самоуправления. Однако в законе отсутствуют четкие механизмы, которые бы обеспечивали сохранение особого статуса наукоградов при их объединении с другими муниципалитетами. В частности, при слиянии наукоградов, например Пущино и Протвино, есть риск утраты их статуса как наукоградов, поскольку статус наукограда может быть привязан к статусу отдельного городского округа. В связи с этим предлагается разработка всесторонней концепции развития наукоградов, предполагающей активное участие органов местного самоуправления в формировании бюджетов и в научно-технологическом взаимодействии.

Территории с низкой плотностью населения представляют собой регионы с рассеянным проживанием жителей, где формирование системы местного самоуправления осложняется демографическими трудностями и инфраструктурными вызовами. Согласно Закону № 131-ФЗ[7] [2], в таких субъектах возможно учреждение межселенных территорий, не наделенных статусом органов МСУ, но с делегированием полномочий районным структурам.

Закон № 33-ФЗ[8] подчеркивает необходимость учета региональных обычаев и исторического наследия при установлении границ муниципальных образований [3]. В учебно-методическом пособии «Муниципальное право Российской Федерации» под редакцией А. В. Колесникова[9] анализируются проблемы сельских территорий, включая низкую плотность населения, приводящую к укрупнению МСУ [5, с. 200-210].

В статье Адукова Р. Х. «Управление сельскими территориями: проблемы и направления совершенствования»[10] отмечается: «Малые сельхозпроизводители не поддерживаются или же помощь, оказываемая им, незначительна; альтернативные виды деятельности развиваются слабо; инфраструктура на селе не соответствует требованиям времени» [6, с. 134]. Это подчеркивает кризисные явления на территориях с низкой плотностью населения.

Среди основных трудностей выделяется удаленность органов местного самоуправления от жителей, чрезмерная централизация управления и дефицит финансовых ресурсов. В отдаленных регионах, таких как Сибирь или Дальний Восток, целесообразно формировать сельские агломерации вокруг ключевых населенных пунктов. Для улучшения ситуации предлагается переход к большей децентрализации, усиление финансовой основы МСУ и расширение межмуниципального взаимодействия.

Таким образом, организация местного самоуправления в специфических территориальных условиях требует дифференцированного подхода, учитывающего особенности правового, социального и экономического статуса территорий. Законодательство России создает базу для учета таких особенностей, обеспечивая при этом сохранение принципов местного самоуправления как неотъемлемой части единой системы публичной власти.